Тема 7. Правовые основы экологического нормирования и технического регулирования
1.
Нормирование в области охраны окружающей
среды
2.
Система
экологических нормативов
3.
Техническое регулирование в области охраны
окружающей среды
1.
Нормирование
в области охраны окружающей среды
Нормирование рассматривается в качестве инструмента
государственного управления в области охраны окружающей среды, посредством
которого устанавливаются общеобязательные для участников экологических
отношений нормативы (пределы, показатели, величины и т.д.), характеризующие
состояние окружающей среды и степень воздействия на нее.
Результатом нормирования являются также и установление
иных нормативов:
технологические и технические нормативы;
нормативные документы;
федеральные нормы;
правила в области охраны окружающей среды.
В процессе взаимодействия
общества и природы человек не всегда позитивно воздействует на состояние
окружающей среды, что проявляется в выбросе в природную среду значительного
количества загрязняющих веществ. Одним из правовых инструментов, действия
которого направлены на установление научно обоснованных пределов таких
воздействий, является экологическое нормирование.
Экологическое нормирование - это
установление показателей качества окружающей среды и предельно допустимых
воздействий на нее, организационно-правовая деятельность, направленная на
установление предельно допустимых норм воздействия (экологических регламентов,
нормативов) на окружающую среду, при соблюдении которых не происходит
деградация экосистем, гарантируется сохранение биологического разнообразия и
экологическая безопасность населения. Устанавливая нормативы качества
окружающей среды, государство учитывает следующие критерии: здоровье человека,
последствия вредных нормированных воздействий, их способность оказывать длительное
воздействие на человека и природную среду.
В соответствии со статьёй 19
Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях
государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности. Помимо заявленной цели, в главе V
Закона об охране окружающей среды определены правовое наполнение и общий
порядок установления природоохранных нормативов, закреплена обязанность по
соблюдению субъектами хозяйственной и иной деятельности указанных нормативов,
установлены полномочия органов государственной власти в сфере нормирования в
области охраны окружающей среды. Нормативные предписания в области
экологического нормирования содержатся в целом ряде актов природоресурсного
характера.
Так, в частности, в соответствии
со статьёй 45 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ
для каждого водохранилища должны утверждаться правила использования водных
ресурсов водохранилища, которые наряду с правилами технической эксплуатации и
благоустройства водохранилищ, другими требованиями должны содержать объем
водопотребления.
Согласно статье 33 Земельного
кодекса Российской Федерации предельные размеры земельных участков
устанавливаются в соответствии с утверждёнными в установленном порядке нормами
отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами
землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной
документацией.
Инструментом обеспечения
принципов рационального, непрерывного и не истощительного пользования лесным
фондом призвана служить расчетная лесосека. Статья 87 Лесного кодекса Российской
Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ определяет, что основой осуществления
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах
лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент, утверждаемый
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении
лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной
собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские
леса, - органами местного самоуправления.
Относительно водных биоресурсов
требования по нормированию изъятия конкретизированы Федеральным законом от 20
декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов», статья 30 которого определяет, что общие допустимые уловы водных
биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних
морских водах России, в территориальном море Российской Федерации, на
континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической
зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, а также квоты добычи
(вылова) водных биоресурсов, предоставленные Российской Федерации в
соответствии с международными договорами, устанавливаются применительно к
отдельным видам квот.
Требования к нормированию в области
использования и охраны животного мира, среды его обитания сформулированы в
Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и заключаются
в установлении лимитов использования объектов животного мира, а также
установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны
животного мира и среды его обитания.
Особое значение для формирования
основ природоохранного нормирования имеет Федеральный закон от 30 марта 1999 г.
№ 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором
сосредоточены требования к установлению гигиенических нормативов, применяемых в
природоохранной практике для нормирования качества окружающей среды. Так,
например, согласно пункта 2 статьи 19 данного закона организации, осуществляющие
горячее водоснабжение, холодное водоснабжение с использованием централизованных
систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, обязаны обеспечить
соответствие качества горячей и питьевой воды указанных систем
санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Таким образом, экологическое
нормирование играет важную роль в обеспечении рационального природопользования
и охраны окружающей среды.
Нормирование в области
охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду,
гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности.
Под нормированием как
функцией государственного управления следует понимать деятельность
уполномоченных государственных органов по установлению параметров воздействия
хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую среду, соблюдение которых
должно обеспечить ее надлежащее качество.
Учитывая, что
экологическое законодательство отнесено статьей 72 Конституции Российской
Федерации к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, комментируемый
Закон устанавливает возможность изменения природоохранных нормативов,
государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны
окружающей среды, установленных на федеральном уровне актами субъектов РФ.
Так, согласно ст. 6
Закона, субъекты РФ вправе установление нормативов качества окружающей среды,
содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм,
установленных на федеральном уровне.
2.
Система
экологических нормативов
Согласно статье 19
Федерального закона «Об охране окружающей среды» нормирование в области охраны
окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду,
гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности.
Нормативы и нормативные
документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и
вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом
международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.
Нормирование в области
охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации.
Главой V Федерального закона «Об
охране окружающей среды» определена система нормативов в сфере охраны
окружающей среды и природопользования, в которую входят:
- нормативы качества окружающей среды - устанавливаемые
для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий
жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов,
сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений,
животных и других организмов, установленные в соответствии с:
- химическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно
допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
- физическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней
радиоактивности и тепла;
- биологическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений,
животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей
среды,
- нормативы предельно
допустимых концентраций микроорганизмов;
- иные нормативы качества
окружающей среды.
Нормативы качества
окружающей среды устанавливаются на основании результатов лабораторных
испытаний, а также для территорий и акваторий на основании данных наблюдений за
состоянием окружающей среды.
- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст.21 ФЗ «Об
охране окружающей среды») – устанавливаемые в целях предотвращения
негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности
для юридических и физических лиц. К нормативам допустимого воздействия на
окружающую среду относятся:
- нормативы допустимых
выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
- технологические нормативы;
- технические нормативы;
- нормативы образования
отходов и лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых
физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего
излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого
изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой
антропогенной нагрузки на окружающую среду.
Нормативы допустимых
выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов среду (ст.22 ФЗ «Об охране окружающей среды») определяются для стационарного источника и (или)
совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ,
включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством
Российской Федерации, расчетным путем на основе нормативов качества окружающей
среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом
фонового состояния компонентов природной среды.
При невозможности
соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов,
технологических нормативов действующим стационарным источником и (или)
совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем
негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаются временно разрешенные выбросы, временно
разрешенные сбросы.
Временно разрешенные
выбросы, временно разрешенные сбросы устанавливаются на период выполнения плана
мероприятий по охране окружающей среды или реализации программы повышения
экологической эффективности в соответствии с графиком достижения установленных
нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических
нормативов, на основе фактических показателей объема или массы выбросов загрязняющих
веществ, сбросов загрязняющих веществ
Временно разрешенные выбросы и сбросы
устанавливаются разрешением на временные выбросы, разрешением на временные
сбросы, выдаваемыми в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации, или комплексным экологическим разрешением.
Технологические нормативы
и технические нормативы (ст.23
ФЗ «Об охране окружающей среды») разрабатываются
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими
хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории. Они
устанавливаются на основе технологических показателей, не превышающих
технологических показателей наилучших доступных технологий, комплексным
экологическим разрешением, выдаваемым в соответствии со статьей 31.1
Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Правила разработки
технологических нормативов устанавливаются уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Минприроды РФ).
Для объектов
централизованных систем водоотведения поселений или городских округов,
отнесенных к объектам I категории, комплексным экологическим разрешением
устанавливаются технологические нормативы на основе технологических показателей
наилучших доступных технологий в сфере очистки сточных вод с использованием
централизованных систем водоотведения поселений или городских округов,
установленных Правительством Российской Федерации на основе
информационно-технического справочника по наилучшим доступным технологиям в
сфере очистки сточных вод с использованием централизованных систем
водоотведения поселений или городских округов с учетом мощности очистных
сооружений централизованных систем водоотведения поселений или городских
округов, а также категорий водных объектов или их частей, в которые осуществляется
сброс сточных вод.
Для объектов же
централизованных систем водоотведения поселений или городских округов,
отнесенных к объектам II категории, в случае выдачи на них комплексного
экологического разрешения в отношении технологически нормируемых веществ
устанавливаются технологические нормативы в порядке, предусмотренном пунктом 5
статьи 23 вышеуказанного Закона.
В отношении двигателей
передвижных источников загрязнения окружающей среды технические нормативы
устанавливаются техническими регламентами, принимаемыми в соответствии с
законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
Нормативы образования
отходов производства и потребления и лимиты на их размещение (ст.24 ФЗ «Об
охране окружающей среды»)
- устанавливаются в целях предотвращения их
негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.
Отходы производства и
потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или
продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а
также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Нормативы
образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение
устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья
человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным
предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области
обращения с отходами.
Требования к разработке
нормативов в отношении отходов производства (потребления) и лимитов на их
размещение затрагивают наиболее широкую часть природопользователей. В этой
области основной регулирующий документ - это Закон об отходах. В ст. 18 этого
Закона указано, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение
разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II
категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны
окружающей среды.
Для юридических лиц или
индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную
деятельность на объектах I категории, определенных в соответствии с
законодательством в области охраны окружающей среды, нормативы образования
отходов и лимиты на их размещение устанавливаются на основании комплексного
экологического разрешения.
Юридические лица и
индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную
деятельность на объектах II категории включают информацию об объеме или о массе
образовавшихся и размещенных отходов в декларацию о воздействии на окружающую
среду в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.
Юридические лица и
индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную
деятельность на объектах III категории представляют в уполномоченный
Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании,
о размещении отходов в составе отчета об организации и о результатах
осуществления производственного экологического контроля в порядке и сроки,
которые определены законодательством в области охраны окружающей среды.
При осуществлении
хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах IV категории разработка
нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представление
отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов
не требуются.
- нормативы допустимых
физических воздействий на окружающую среду (ст.25 ФЗ «Об
охране окружающей среды») - это разработанные и утвержденные в
установленном порядке предельные значения, показатели, направленные на
обеспечение соблюдения уровней допустимого воздействия физических факторов на
окружающую среду. Физическими факторами в данном случае признаются шум,
вибрация, тепло, радиоактивное излучение и др. Они устанавливаются для каждого
источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной
нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом
влияния других источников физических воздействий.
- нормативы
допустимого изъятия компонентов природной среды (ст.26 ФЗ «Об охране окружающей среды») -
нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в
целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения
устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения
их деградации. Порядок их установления определяются законодательством о недрах,
земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире
и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования
и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и
воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными Федеральным
законом "Об охране атмосферного воздуха", другими федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области
охраны окружающей среды.
Так, п. 4 приложения 1 к
Приказу Минприроды России от 21.02.2020 N 83 "Об утверждении нормативов
предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера
Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям
особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной
экологической системы озера Байкал" устанавливается допустимый вылов
(добыча) байкальского омуля, нерпы.
Нормативы допустимой
антропогенной нагрузки на окружающую среду (ст.27 ФЗ «Об охране окружающей
среды») устанавливаются для юридических лиц или
индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования воздействия всех
стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду,
расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.
Под антропогенной
нагрузкой понимается степень прямого и косвенного воздействия человека и его
деятельности на природные комплексы и отдельные компоненты природной среды.
Допустимой же считается такая экологическая нагрузка, под воздействием которой
отклонение от нормального состояния системы не превышает естественных изменений
и, следовательно, не вызывает нежелательных последствий у живых организмов и не
ведет к ухудшению качества среды.
Нормативы допустимой
антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному
воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях
с учетом природных особенностей конкретных территорий и (или) акваторий.
- Иные нормативы в области охраны окружающей
среды
Закон «Об охране окружающей среды» допускает
возможность лустановления любых иных не обозначенных в главе
V, но соответствующих целям охраны окружающей среды нормативов.
3.
Техническое регулирование в области охраны окружающей среды
Вопросы технического регулирования
в доктрине экологического права исследуется не часто.
Это объясняется тем, что
техническое регулирование входит в предмет не экологического права, а
административного права.
Исходя из общих сведений теории
государства и права, техническое регулирование по своей природе является
институтом права, т. е. относительно обособленной группой норм, регулирующих
определенный круг общественных отношений. Общественные отношения, на которые
воздействуют нормы технического регулирования достаточно четко перечислены в
Федеральном законе «О техническом регулировании».
В то же время теория государства и права
позволяет применять понятие межотраслевого института права. Это также
свидетельствует о возможности включения в состав данного института эколого-правовых
норм.
Поскольку в техническое
регулирование включены эколого-правовые нормы можно признать институтом как
административного и экологического права.
Потому подчеркивается возможность
его использования в качестве одного из инструментов экологического права.
Несмотря на то, что указанное теоретическое обоснование оправдывает
эколого-ориентированный подход к техническому регулированию, практическая
реализация полученных выводов затрудняется существенным пробелом норм
экологического права и норм технического регулирования. В частности, это
выражается в коллизии норм пункта 7 ст. 2 Федерального закона «Об охране
окружающей среды» 3 (где указано, что отношения по разработке и принятию
экологических требований к продукции и связанным с ней процессам регулируется
законодательством о техническом регулировании) и пункта 4 статьи 1 Федерального
закона «О техническом регулировании» (где указано, что этот Федеральный закон
не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием и исполнением
требований в области охраны окружающей среды).
В соответствии с действующим
законодательством общественные отношения в области разработки, принятия,
применения и исполнения требований охраны окружающей среды к объектам
технического регулирования (т. е. в отношении продукции и связанных с ней
процессов ее производства) не урегулированы нормами действующего
законодательства и находятся в своеобразном «правовом вакууме», хотя формально
представляют собой междисциплинарные общественные отношения, выступающие
предметом регулирования одновременно норм охраны окружающей среды и норм
технического регулирования.
В настоящее время большое значение
приобретает проблема обеспечения безопасности реализуемых на рынке товаров.
Товарный рынок «наводнен» некачественными, опасными для здоровья человека
товарами.
С
момента вступления Закона о техническом регулировании в силу Законы РФ от 10
июля 1993 года № 5154 -1 «О стандартизации» и № 5151 -1 «О сертификации
продукции и услуг» утратили свое действие. Принятый по настоянию Всемирной
торговой организации Закон о техническом регулировании призван устранить
избыточное государственное воздействие на предпринимателей, поскольку он
устанавливает обязательные требования только к безопасности производимых
товаров и безопасности осуществления различных видов деятельности с ними. Его
принятие способствует сближению российского законодательства с международными
правилами в области технического регулирования.
Действовавшая до принятия Закона о техническом
регулировании система стандартизации и сертификации имела ряд недостатков, к
числу которых в качестве основных можно отнести разработку и принятие основных
документов в области стандартизации – государственных стандартов (ГОСТов)
ведомственным государственным органом – Госстандартом России; отсутствие публичности
при разработке и утверждении государственных стандартов; совмещение функций
Госстандартом России по принятию государственных стандартов и осуществлению
контроля за их соблюдением. Государственные стандарты содержали обязательные
требования к продукции, а некоторые из них имели рекомендательный характер.
Кроме того, не был четко определен статус отраслевых стандартов, поскольку в
Законе РФ «О стандартизации» не было предусмотрено, устанавливают ли отраслевые
стандарты обязательные требования к продукции. Помимо государственных
стандартов обязательные требования к процессу строительства и строительным
материалам содержали строительные нормы и правила (СНИПы). Предприятиям
необходимо было учитывать и соблюдать также требования многочисленных
нормативных актов, устанавливающих помимо государственных стандартов различные
требования к процессу производства и другим видам деятельности. В таком
огромном массиве нормативных актов предпринимателям было трудно
ориентироваться. Можно сказать, что разработанная на федеральном уровне система
добровольной стандартизации в стране отсутствовала. Принятый в 2002 году Закон
о техническом регулировании был призван устранить данные недостатки.
Согласно Закону о техническом регулировании
техническое регулирование определяется как правовое регулирование отношений в
трех областях: во-первых, в области установления, применения и исполнения
обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам
производства, и другим видам деятельности, во-вторых, в области установления и
применения на добровольной основе требований к продукции и к различным видам
деятельности с товарами, а также к выполнению работ или оказанию услуг и, в-третьих,
в области оценки соответствия (ст. 2).
В результате создания новой системы стандартизации
и сертификации должны быть разработаны единые правила, устанавливающие
требования к продукции, процессам ее производства, реализации, хранения и
другим видам деятельности. Должна быть создана система органов по сертификации
и аккредитации, независимых от изготовителей и приобретателей. Кроме того,
разъединяются функции по осуществлению государственного контроля и органов,
осуществляющих сертификацию.
Правила по техническому регулированию имеют важное
значение не только для товаропроизводителей, но и других участников товарного
обращения, поскольку устанавливают требования к совершаемым процессам с
товарами на всем их жизненном цикле, включая утилизацию отходов.
Радикальные изменения произошли, прежде всего, в
области установления обязательных государственных требований к товарам и другим
объектам регулирования.
Взамен разрозненных требований, предъявляемых к
отдельным видам безопасности товаров и содержащихся в различных нормативных
актах, в рассматриваемом Законе установлена система требований, предъявляемых к
товарам для обеспечения их безопасности.
Вместо государственных стандартов, содержавших
обязательные требования к объектам регулирования, в Законе о техническом
регулировании предусмотрено принятие новых нормативных документов – технических
регламентов. Их значение по сравнению с ГОСТами должно значительно возрасти,
поскольку технические регламенты в первоначальной редакции Закона о техническом
регулировании должны приниматься в форме федерального закона с учетом положений
Закона о техническом регулировании. Тем самым резко сокращается сфера действия
ведомственных нормативных актов.
Технические регламенты принимаются в целях защиты
жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, жизни и
здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение
приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Принципиальным является положение Закона о том, что
техническое регулирование не должно служить препятствием осуществлению
предпринимательской деятельности в большей степени, чем это необходимо для
соблюдения установленных целей принятия технических регламентов. Тем самым
вмешательство государства в предпринимательскую деятельность ограничивается
строго определенными законом целями.
Требования к содержанию и применению технических
регламентов установлены в Законе о техническом регулировании. Технический
регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического
регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях
применения технического регламента. В техническом регламенте должны содержаться
правила и формы оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска,
предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического
регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или
этикеткам и правилам их нанесения.
Важно отметить, что содержащиеся в технических
регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое
действие на территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем
внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
Однако при практической реализации Закона о
техническом регулировании были выявлены значительные сложности, вызванные как недостатками
самого Закона, несоответствием некоторые его положений международным принципам
и соглашениям в области технического регулирования, отсутствием четкого
разделения сфер законодательства в области технического регулирования и охраны
окружающей среды, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, так и
отсутствием ясного понимания способов нормативного закрепления технических
норм, практических навыков по подготовке технических регламентов. В результате
на сегодняшний день принят всего только один технический регламент «О
требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на
территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный
постановлением Правительства РФ от 13 октября 2005г. №612.
Федеральным законом от 1 мая 2007г. №65-ФЗ в Закон
о техническом регулировании были внесены изменения, направленные на устранение
выявленных при его применении недостатков.
Законом № 65-ФЗ четко установлена сфера действия
Закона.
Определено, что в качестве основы для разработки
проектов технических регламентов должны использоваться международные стандарты
полностью или частично за исключением случаев, если такое использование
признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей
Российской Федерации, других особенностей или по иным основаниям. Тем самым
обеспечивается гармонизация технических регламентов с соответствующими
международными документами.
Формулировка п.1 ст. 1 Закона в первоначальной
редакции не позволяла выявить, устанавливают ли технические регламенты
обязательные требования в области строительства, проектирования, изысканий,
монтажа и наладки. В соответствии с внесенными изменениями в ст. 1 данный
вопрос решен положительно.
Недостатком закона было и то, что он
предусматривал, что технические регламенты устанавливают требования,
обеспечивающие различные виды безопасности (излучений, биологическую,
взрывобезопасность, механическую, пожарную, промышленную, термическую,
химическую, электрическую, ядерную и радиационную, электромагнитную
совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования),
перечень которых был закрытый, что не позволяло устанавливать обязательные
требования к различным видам деятельности при выявлении новых видов опасности
для здоровья человека и окружающей среды. В новой редакции Закона установлен
открытый перечень видов безопасности.
Процесс реформирования займет довольно длительный
период. Но в ст. 9 Закона о техническом регулировании в соответствии с
внесенными изменениями в данную статью перечислены первоочередные технические
регламенты, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года (всего их 17),
среди которых обозначены наиболее важные ( о безопасности пищевых продуктов,
лекарственных средств, изделий медицинской техники, упаковки, машин и
оборудования, строительных материалов и изделий, зданий и сооружений, лифтов и
др. Принятие указанных технических регламентов в первоочередном порядке
представляется важным, поскольку многие виды деятельности, направленные на
создание указанных объектов, исключены из перечня лицензируемых видов
деятельности.
Закон №184-ФЗ предусматривал в качестве общего
правила, что технические регламенты должны приниматься федеральным законом и
содержал подробные правила по разработке, рассмотрению и принятию технических
регламентов в форме федеральных законов. Допускалось утверждение технических
регламентов указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также
международными договорами. В соответствии с новой редакцией Закона технические
регламенты будет утверждаться в форме федеральных законов, постановлений
Правительства РФ и международных договоров. Данные изменения в Закон о
техническом регулировании внесены в связи с тем, что законодательный процесс
занимает значительный объем времени, и по проведенным подсчетам, выполнять
программу принятия технических регламентов только в основном в форме
федеральных законов было бы практически не выполнимо. Правительством РФ
утверждается программа разработки технических регламентов (с указанием формы их
принятия), реализация которой полностью или частично финансируется за счет
средств федерального бюджета и которая ежегодно должна уточняться и
опубликовываться. Технические регламенты могут быть разработаны и вне
утвержденной программы.
К числу основных новелл следует отнести и
установленные особенности технического регулирования в отношении оборонной
продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу;
продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющей
государственную тайну или относимых к информации ограниченного доступа;
продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования,
связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области
использования атомной энергии и различных видов деятельности с данной
продукцией. Для указанных объектов обязательные требования могут
устанавливаться не только техническими регламентами, но и государственными
заказчиками, соответствующими уполномоченными федеральными органами исполнительной
власти, и (или) государственными контрактами (договорами).
Кроме того, Законом № 65-ФЗ уточнены и более четко
сформулированы положения, касающиеся деятельности по стандартизации.
Предполагается сформировать независимую систему
стандартизации, ориентированную на соответствие новейшим достижениям науки и
технологии, гармонизированную с международной системой стандартизации.
Первоначально в Законе были предусмотрены четыре
вида документов по стандартизации:
- национальные стандарты;
- правила стандартизации, нормы и рекомендации в
области стандартизации;
- применяемые в установленном порядке
классификации, общероссийские классификаторы техникоэкономической и социальной
информации;
- стандарты организаций.
В Законе отсутствовал такой вид нормативного
документа как «своды правил». Законом № 65-ФЗ указанный перечень документов по
стандартизации был дополнен новым видом документа –сводом правил, который
определяется в качестве документа, в котором содержатся технические правила и
(или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации
и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе.
Своды правил разрабатываются и утверждаются
федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Порядок
их разработки и утверждения определяется Правительством РФ. Своды правил
разрабатываются в случае отсутствия национальных стандартов применительно к
отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического
регулирования в целях соблюдения требований технических регламентов к продукции
и другим объектам технического регулирования. Данный вид документа широко
применяется в международной практике. Включение его в состав документов по
стандартизации позволит использовать имеющийся многолетний опыт по разработке
правил пожарной безопасности, строительных норм и правил и других подобных
документов.
Техническое регулирование - правовое регулирование
отношений в области установления, применения и исполнения обязательных
требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции
процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства,
монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а
также в области установления и применения на добровольной основе требований к
продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и
утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование
отношений в области оценки соответствия.
Под техническим регламентом понимается документ, который принят международным
договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным
договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской
Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или
нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по
техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и
исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к
продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования
(включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки,
эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
С 1 июля 2016 г. предусмотрены следующие формы документов,
которыми может быть принят технический регламент:
1) основные
формы:
а) международный договор Российской Федерации, подлежащий
ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
б) документ, который принят в соответствии с международным
договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
2)
альтернативные формы - технический регламент может быть принят:
а) указом Президента РФ;
б) постановлением Правительства РФ;
в) нормативным правовым актом федерального органа
исполнительной власти по техническому регулированию.
Технический регламент, принимаемый постановлением
Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом федерального
органа исполнительной власти по техническому регулированию, вступает в силу не
ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования. Таким
образом, Закон устанавливает нижний временной предел для вступления в силу
технических регламентов, верхний предел Законом не ограничивается
Техническим регламентом устанавливаются только обязательные
для исполнения требования.
В вышеуказанном Федеральном законе прямо предусматривается
исключительный перечень целей принятия технических регламентов. Ими являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или
юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и
растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей,
в том числе потребителей.
Для достижения целей технического регулирования важное
значение имеет вопрос о содержании технических регламентов. С учетом степени
риска причинения вреда той или другой продукцией (работами) в технических
регламентах должны устанавливаться минимально необходимые требования,
обеспечивающие, в частности, безопасность излучений; биологическую
безопасность; химическую безопасность; единство измерений, радиационную
безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности
работы приборов и оборудования. При этом требования технических регламентов не
могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в
большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения названных выше целей
принятия регламента.
Технический регламент должен совершенно конкретно определять
сферу его действия. В нем должен содержаться исчерпывающий перечень продукции,
процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и
утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила
идентификации объекта технического регулирования для целей применения
технического регламента. В техническом регламенте могут содержаться также
правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения
соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки
соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или)
требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их
нанесения.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О техническом
регулировании» технический регламент не может содержать требования к продукции,
причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном
использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих
определить степень допустимого риска.
Федеральным законом «О техническом регулировании»
предусматривается два вида технических регламентов:
- общие технические регламенты;
- специальные технические регламенты.
В отношении экологически значимых объектов технической
регламентации принимаются общие технические регламенты. Согласно Закону такие
регламенты принимаются по вопросам: биологической безопасности;
электромагнитной совместимости; экологической безопасности; радиационной безопасности.
Специальные технические регламенты устанавливают требования
только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели,
определенные Законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются
требованиями общих технических регламентов и степень риска причинения вреда
которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим
регламентом.
На современном этапе экологическая
стандартизация регулируется в едином процессе правового технического
регулирования.
Под экологической стандартизацией понимается деятельность по
установлению экологических правил и требований в целях их добровольного
многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в
сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности
продукции, работ или услуг по их экологическим характеристикам.
В соответствии со статьей
16.1 ФЗ «О техническом регулировании» в
компетенцию федерального органа исполнительной власти в сфере стандартизации
входит обязанность, не позднее, чем за тридцать дней до дня вступления в силу
технического регламента утверждение и опубликование в печатном издании
федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, а
также размещение в информационной системе общего пользования в электронной
форме перечня документов по стандартизации, в результате применения которых на
добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического
регламента. В такой перечень
могут включаться:
а) национальные стандарты
Российской Федерации;
б) своды правил;
в) международные
стандарты;
г) региональные
стандарты;
д) региональные своды
правил;
е) стандарты иностранных
государств;
ж) своды правил
иностранных государств.
Обязательным условием при
этом является регистрация указанных стандартов и сводов правил в Федеральном информационном
фонде технических регламентов и стандартов.
При многообразии антропогенных воздействий на окружающую
среду становится практически невозможно нормировать каждый из них. В качестве
выхода в настоящее время предлагается смещение акцента от стандартизации
предельно допустимых уровней воздействия на объекты окружающей среды к
стандартизации требований по отдельным видам природопользования и в конечном
итоге стандартизации систем управления окружающей средой на уровне предприятия
(организации), включая подтверждение соответствия заявленных экологических
характеристик производимой продукции и услуг.
Под подтверждением соответствия понимают документальное
удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов
проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа,
наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения
работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям
стандартов, сводов правил или условиям договоров.
Одной из форм подтверждения соответствия объектов требованиям
технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям
договоров, которыми устанавливаются требования по охране окружающей среды,
обеспечению экологической безопасности является сертификация.
Экологическая сертификация — инструмент экологической
политики и экологического управления на государственном и административном
уровнях.
Действенная система экологической сертификации отвечает
потребности общества в охране окружающей среды, позволяет потребителю получать
достоверную информацию об экологическом соответствии продукции, а производителю
повысить конкурентоспособность товаров и услуг и выйти на новые рынки, в том
числе глобальные. От объема экологичных товаров зависит экологическая безопасность
страны и здоровье нации. Речь, в частности, идет о продукции, потребление
которой ограничивает развитие экодеструктивных процессов.
Сертификация может носить добровольный или обязательный
характер (ст. 20 ФЗ «О техническом регулировании»).
Добровольное
подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на
условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное
подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия
документам по стандартизации, системам добровольной сертификации, условиям
договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются
продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации
и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых
документами по стандартизации, системами добровольной сертификации и договорами
устанавливаются требования.
Система добровольной сертификации может быть создана
юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими
юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Она может быть
зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому
регулированию.
Объекты сертификации, сертифицированные в системе
добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации. Порядок
применения такого знака соответствия устанавливается правилами соответствующей
системы добровольной сертификации.
Обязательное
подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных
соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие
требованиям технического регламента.
Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть
только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.
Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться
только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей
технических регламентов.
Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в
форме:
— принятия декларации о соответствии,
— обязательной сертификации.
Экологическая маркировка или экологическая декларация — это
положительный результат процедуры экологической сертификации, то есть
подтверждение экологичности товара или услуги. Такая маркировка или декларация
оформляется как письменное заявление или изображение (символ). Она размещается
на этикетке или упаковке, в технической документации, рекламных материалах и т.
д.
Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют
равную юридическую силу и действуют на всей территории Российской Федерации в
отношении каждой единицы продукции, выпускаемой в обращение на территории
Российской Федерации во время действия декларации о соответствии или
сертификата соответствия, в течение срока годности или срока службы продукции,
установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Декларация
о соответствии оформляется на русском языке и должна содержать:
наименование и местонахождение заявителя;
наименование и местонахождение изготовителя;
информацию об объекте подтверждения соответствия, позволяющую
идентифицировать этот объект;
наименование технического регламента, на соответствие
требованиям которого подтверждается продукция;
указание на схему декларирования соответствия;
заявление заявителя о безопасности продукции при ее
использовании в соответствии с целевым назначением и принятии заявителем мер по
обеспечению соответствия продукции требованиям технических регламентов;
сведения о проведенных исследованиях (испытаниях) и
измерениях, сертификате системы менеджмента качества, а также документах,
послуживших основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям
технических регламентов;
срок действия декларации о соответствии;
иные предусмотренные соответствующими техническими
регламентами сведения.
Срок действия декларации о соответствии определяется
техническим регламентом.
Форма декларации о соответствии утверждается федеральным
органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Обязательная
сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора
с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных
видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом, также
как и круг заявителей.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов
подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по
сертификации.
Сертификат соответствия включает в себя:
наименование и местонахождение заявителя;
наименование и местонахождение изготовителя продукции,
прошедшей сертификацию;
наименование и местонахождение органа по сертификации,
выдавшего сертификат соответствия;
информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать
этот объект;
наименование технического регламента, на соответствие
требованиям которого проводилась сертификация;
информацию о проведенных исследованиях (испытаниях) и
измерениях;
информацию о документах, представленных заявителем в орган по
сертификации в качестве доказательств соответствия продукции требованиям
технических регламентов;
срок действия сертификата соответствия;
информацию об использовании или о неиспользовании заявителем
национальных стандартов Российской Федерации, включенных в перечень документов
по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе
обеспечивается соблюдение требований технического регламента.
Сертификат соответствия выдается на серийно выпускаемую
продукцию, на отдельно поставляемую партию продукции или на единичный экземпляр
продукции.
Срок действия сертификата соответствия определяется
соответствующим техническим регламентом и исчисляется со дня внесения сведений
о сертификате соответствия в единый реестр сертификатов соответствия.
Форма сертификата соответствия утверждается федеральным
органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Обязательная сертификация предусмотрена для тех категорий
продукции, которая может нести потенциальную или явную угрозу безопасности
потребителей и окружающей среды. Для не входящей в такой перечень продукции
может быть оформлена декларация соответствия или же добровольный сертификат
качества.
Отличие между сертифицированием и декларированием
соответствия товаров заключается в распределении ответственности. В случае с
декларированием качества ее будет нести держатель документа независимо от того,
является ли он производителем продукции или нет. При сертификации продукции
ответственность за находящуюся в документе информацию распределяется между заказчиком
процедуры подтверждения соответствия и выдавшим сертификат аккредитованным
центром.
Также можно отметить следующие отличительные факторы между
сертификатом качества и декларацией:
- получить декларацию может исключительно отечественный
налогоплательщик, а сертификаты выдаются и импортерам продукции;
- сертификаты качества всегда оформляются на типографических
обеспеченных защитными элементами бланках, а декларация заполняется на обычном
листе бумаги формата A4 в соответствии с установленными законодательно
требованиями;
- при декларировании заявитель процедуры имеет возможность
предоставить протоколы испытаний, проведенных в его собственных лабораториях.
То есть документ может быть выдан на основе предоставленных производителем
доказательств безопасности его товаров. Сертификация по любым схемам исключает
такую возможность, предусматривая проведение всех необходимых исследований и
тестов в независимых лабораторных центрах;
- как сертифицированные, так и обеспеченные декларацией
товары подлежат маркировке. Однако только в сертификате указывается
регистрационный номер выдавшего документ сертификационного центра;
- при сертификации и при декларировании специальными органами
контролируется их соблюдение и отслеживание качества заявленного продукта.
Отличие состоит в том, что в первом случае применялись российские стандарты, во
втором – учитывалось международное законодательство.
Комментариев нет:
Отправить комментарий