Тема: Общая
характеристика правового режима
природных ресурсов и объектов
|
Вопросы:
1.
Общие черты правового режима использования и охраны
природных ресурсов и объектов.
2. Особенности
правового режима использования и охраны водных объектов.
3. Особенности
правового режима использования и охраны лесов.
4. Особенности
правового режима использования и охраны объектов
животного мира.
5.
Особенности правовой охраны атмосферного воздуха.
6.
Особенности правового режима использования и охраны недр.
1. Общие черты
правового режима использования и охраны
природных ресурсов и объектов
Наша страна занимает одно из ведущих мест в
мире по запасам нефти, природного газа, угля, золота, никеля и иных полезных ресурсов.
При этом остаются слабо изученными и освоенными континентальный шельф и
исключительная экономическая зона Российской Федерации, обладающие
колоссальным ресурсным потенциалом. В связи с чем, является актуальным
правовое регулирование режима использования и охраны отдельных природных
ресурсов и природных объектов.
За последние годы было принято несколько
десятков федеральных законов, регулирующих использование природных ресурсов на
территории России,
ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Обновлено
законодательство, регулирующее использование основных природных ресурсов:
недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира.
Различные природные ресурсы и объекты
являются составной частью единой природы. Поэтому правовое регулирование
недропользования, водопользования, лесопользования и т.п. имеет в своей
основе одинаковые правовые принципы и подходы. Естественные свойства
отдельных природных ресурсов являются причиной наличия однотипных подходов к
правовому регулированию их использования и охраны. Несмотря на общность
отношений по использованию и охране природных ресурсов, существует специфика правового
регулирования и использования и охраны отдельных природных ресурсов и
объектов.
Для характеристики правовых режимов, присущих
отдельным природным ресурсам и
объектам, необходимо разобраться в том, что понимается под термином «правовой
режим».
Правовой режим
определяется С.С. Алексееевым как порядок регулирования, который выражен в
комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание
взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность
правового регулирования. Н.И. Матузов
и А.В. Малько определяют правовой режим как специальный вид правового
регулирования, который представляет собой своеобразный комплекс мер,
выраженный в правовых стимулах и правовых ограничениях. Под правовым
режимом природных объектов понимается совокупность правовых
методов и мер регулирования общественных отношений по поводу земли, недр,
вод, других природных богатств как объектов собственности, пользования и
охраны.
Рассмотренные в общей части курса экологического
права вопросы дают полное представление о правовом регулировании отношений
собственности на природные богатства, а также об общих организационно-правовых,
экономических и юридических мерах обеспечения их рационального использования
и охраны. Общие черты правового
регулирования использования и охраны природных ресурсов и
природных объектов должны рассматриваться с учетом принципа всеобщей
взаимосвязи и взаимозависимости в окружающей среде в целом.
Так, четыре
основных закона в сфере окружающей среды были сформулированы известным
американским экологом Барри Коммонером:
- «все
связано со всем», т.е. небольшой сдвиг в одном месте может вызвать
значительные и долговременные последствия совсем в другом».
- «всё должно
куда-то деваться», что означает, одна из основных причин нынешнего
кризиса окружающей среды состоит в том, что огромные количества разных
веществ извлечены из земли, где они были в связанном виде, преобразованы в
новые, часто весьма активные и далекие от природных соединений;
- «природа знает
лучше»,
т.е. природные экосистемы являются сложнейшими образованиями. Их организация
произошла в результате эволюционного развития, отобрана из многих вариантов;
- «ничто не
дается даром» или «за всё надо
платить», что выражается в том, что по существу, биосфера представляет
собой единое целое, и даже незначительные изменения одной ее составляющей
вызывают порой существенные сдвиги других её компонентов, которые необходимо
предвидеть.
Только изучив законы развития природы,
можно правильно выбрать пути обеспечения рационального использования и охраны
природных ресурсов
Бринчук М.М.
перечисляет предъявляемые ко всем субъектам, использующим природные ресурсы,
общие требования охраны от вредных воздействий:
- регулирования права природопользования, включая
регулирование видов природопользования (общего и специального, с учетом целей
природопользования и др.), юридически значимых принципов природопользования,
субъектов и объектов природопользования, оснований возникновения, изменения и
прекращения права природопользования;
- информационного обеспечения природопользования и
охраны природных объектов относительно прав на информацию о состоянии
природных объектов, источников правовой информации, учета и отчетности,
кадастров природных ресурсов, мониторинга окружающей среды и отдельных
природных объектов и др.;
- экологического
нормирования, в части нормирования качества почв, вод, атмосферного воздуха,
предельно допустимых воздействий на природные объекты, нормирования предельно
допустимого изъятия (использования) природных ресурсов;
- оценки
воздействия намечаемой деятельности на почву, воды, недра, растительные
ресурсы, объекты животного мира и выработки при этом специальных мер по их
использованию и охране, а также организации и проведения государственной и общественной
экологической экспертизы;
- лицензирования и
заключения договоров на природопользование и осуществление иной экологически
значимой деятельности;
- экологической
сертификации природных объектов, товаров и услуг;
- экологического
аудита;
- осуществления
экономических мер обеспечения рационального природопользования и охраны
окружающей среды, включая регулирование планирования и финансирования
мероприятий в данной сфере, платы за природопользование, экологическое
страхование, меры экономического стимулирования;
- экологического
государственного надзора, муниципального, производственного и общественного
контроля в области рационального использования и охраны земель, вод, недр и
иных объектов окружающей среды;
- применения мер
дисциплинарной, административной, уголовной, конституционной и
гражданско-правовой ответственности за нарушение правил использования и
охраны земель, вод, недр, лесов, атмосферного воздуха, объектов животного
мира, правил охраны окружающей среды.
Природные объекты и
ресурсы - земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный мир, объекты
животного мира, выполняют специфические функции в удовлетворении потребностей
человека, что предопределяет необходимость дифференцированного подхода к
правовому регулированию их использования и охраны.
|
2. Особенности правового режима использования и охраны
водных объектов
Вода
(оксид водорода) — бинарное неорганическое соединение с химической формулой
Н2O. Молекула воды состоит из двух атомов водорода и одного — кислорода,
которые соединены между собой ковалентной связью. При наличии нормальных
природных условий вода представляет собой прозрачную жидкость,
не имеющую цвета (при малой толщине слоя), запаха и вкуса. В твёрдом состоянии
вода именуется льдом, а в газообразном — водяным паром. Около 71 % поверхности
Земли покрыто водой (океаны, моря, озёра, реки, льды) — 361,13 млн. км2. На
Земле примерно 96,5 % воды приходится на океаны, 1,7 % мировых запасов
составляют грунтовые воды, ещё 1,7 % — ледники и ледяные шапки Антарктиды и
Гренландии, небольшая часть находится в реках, озёрах и болотах, и 0,001 % в
облаках (образуются из взвешенных в воздухе частиц льда и жидкой воды). Большая
часть земной воды — соленая, непригодная для сельского хозяйства и питья. Доля
пресной составляет около 2,5 %, причём 98,8 % этой воды находится в ледниках и
грунтовых водах. Менее 0,3 % всей пресной воды содержится в реках, озёрах и
атмосфере, и ещё меньшее количество (0,003 %) находится в живых организмах.
Юридическое понятие «воды» отличается от
естественнонаучных и житейских представлений о воде как о химическом соединении
водорода и кислорода. К водам не относится и та вода, которая хотя и находится
в природной среде, но не представляет самостоятельного естественного блага, а
является структурным элементом других природных объектов (атмосферная влага,
почвенная влага, вода, находящаяся в организмах растений и животных).
В условиях глобального водного кризиса Россия
имеет определенные преимущества, но они могут быть сведены на нет, если
водопользование будет по-прежнему неэффективным, а вред, причиняемый водному
фонду, столь большим.
В настоящее время 35% проб воды в источниках водоснабжения не соответствует
стандартам качества. В первые же годы XXI в. ежегодный ущерб от загрязнения
водных объектов составляет около 70 млрд. рублей, а последующая российская
динамика еще более удручает.
В связи с накопившимися экологическими
проблемами перед международным сообществом, включая Россию, стоит задача
сохранить чистоту водных объектов и обеспечить их полноводность. Некоторые
специалисты говорят о кризисе водного хозяйства страны.
Водное законодательство состоит из Водного
кодекса Российской Федерации
от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, с изменениями на 1 января 2017 г. и принимаемых в
соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных актов Российской
Федерации, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Согласно статье 72 Основного закона водное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это
положение означает, что водное законодательство в Российской Федерации может
создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской
Федерации.
Водные отношения регулируются также следующими
федеральными законами:
«О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской
Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г.,
«Об охране озера Байкал» 1999 г.
Водное законодательство состоит также из нормативных
актов субъектов Российской Федерации. Так в Республике Дагестан приняты
нормативные правовые акты:
- закон Республики Дагестан «О регулировании
водных отношений в Республике Дагестан» от 01.11.2007 № 52;
- закон Республики Дагестан «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов на территории Республики Дагестан» от
02.02.2012 г. № 7;
- постановление Правительства Республики
Дагестан «Об утверждении Перечня водных объектов Республики Дагестан,
подлежащих региональному государственному контролю и надзору за их
использованием и охраной» от 05.12.2008 N 404;
- постановление Правительства Республики
Дагестан «О плате за пользование водными объектами, находящимися в
государственной собственности Республики Дагестан» от 25.03.2008 г. № 80.
Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап
развития водного права, в ходе которого должны решаться задачи
дебюрократизации, обеспечения «прозрачности» и взаимной ответственности
участников водных отношений. В целом для этого этапа развития будет характерно
существенное сокращение административных способов регулирования водных
отношений. Законодатель будет предоставлять участникам отношений большую
самостоятельность, что будет выражаться в развитии договорных отношений. Таким
образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного
права.
Водное законодательство регулирует водные
отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются
гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным
Кодексом РФ (далее – ВК РФ).
Согласно статье 1 ВК РФ водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток
либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод, в котором
имеются характерные формы и признаки водного режима. При этом сам водный режим
есть изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. В
свою очередь совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации
образует водный фонд страны.
Исходя из статьи 5 ВК РФ, в понятие
«поверхностный водный объект» входят не только водные массы, но и покрытые ими
земли в пределах береговой линии. Здесь имеют место обязательные признаки
поверхностных водных объектов - соединение земли и воды. В ВК РФ 1995 г. это
сочетание было выражено яснее.
В статье 7 этого Кодекса под единым водным объектом понимались «поверхностные
воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта)».
Водные объекты в зависимости от особенностей их режима,
физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются
на:
- поверхностные
водные объекты;
- подземные водные
объекты.
К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том
числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера,
пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных
вод (родники, гейзеры); ледники, снежники.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в
пределах береговой линии. Береговая
линия (граница водного объекта) определяется
для: моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения
уровня воды - по линии максимального отлива; реки, ручья, канала, озера,
обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не
покрыты льдом; пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; болота
- по границе залежи торфа на нулевой глубине.
Порядок определения местоположения береговой
линии (границы водного объекта), случаи и периодичность ее определения
устанавливаются Правительством Российской Федерации. Требования к описанию
местоположения береговой линии (границы водного объекта) устанавливаются
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти.
К подземным водным объектам относятся:
- бассейны подземных вод;
- водоносные горизонты.
Бассейны подземных вод
- совокупность водоносных горизонтов и слабопроницаемых (водоупорных) пластов,
характеризующаяся замкнутым балансом подземных вод (т. е. равенством в
многолетнем разрезе величин питания и разгрузки подземных вод).
Водоносный горизонт
- осадочная горная порода, представленная одним или несколькими переслаивающимися
подземными слоями горных пород с различной степенью водопроницаемости. Из
подземной прослойки водонапорной проницаемой горной породы или
неконсолидированных материалов (гравий, песок, ил, глина) могут быть извлечены
подземные воды с помощью скважины.
Классификация водоносных горизонтов (первый, второй и иные водоносные горизонты) утверждается
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти. Границы подземных водных объектов определяются в
соответствии с законодательством о недрах.
Сохраняя частную собственность лишь на
водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель в то же время оптимизирует
условия частного пользования остальным водным фондом. При отмене лицензирования
развиваются договорные механизмы водопользования.
Введение передачи прав и обязанностей по
договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей
заключать договоры на новый срок призваны обеспечить большую гибкость
договорных отношений в области водных ресурсов. Важной новеллой ВК РФ 2006 г.
является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной
власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет
субвенций федерального бюджета.
Водное законодательство и изданные в соответствии
с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) значимость
водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование
водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о
важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и
растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном
ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления
хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права
собственности и иных прав;
2) приоритет охраны
водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не
должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;
3) сохранение особо
охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых
устанавливается федеральными законами;
4) целевое
использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной
или нескольких целей;
5) приоритет
использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в
пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных
ресурсов;
6) участие граждан,
общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты,
а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные
объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация
которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и
охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты
хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия
в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской
Федерации;
7) равный доступ
физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными
объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;
8) равный доступ
физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов,
которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности
физических лиц или юридических лиц;
9) регулирование
водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);
10) регулирование
водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их
физико-географических, морфометрических и других особенностей;
11) регулирование
водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических
сооружений, образующих водохозяйственную систему;
12) гласность
осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в
пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за
исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
13) комплексное
использование водных объектов. Использование водных объектов может
осуществляться одним или несколькими водопользователями;
14) платность
использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за
плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской
Федерации;
15) экономическое
стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование
водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по
охране водных объектов;
16) использование
водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для
осуществления традиционного природопользования.
Правовой режим права собственности на водные
объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному
законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты
является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо
сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и
водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты
заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных
карьеров).
Своеобразие
отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете
права собственности, да еще и с довольно трудно определяемыми границами.
Отныне, согласно ВК РФ 2006 г., береговая линия,
а следовательно, и граница водного объекта устанавливается законодателем.
Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется
по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов
и водохранилищ - по нормальному подпорному уровню воды.
В отличие от
земельного, водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную
собственность на водные объекты. По ВК РФ
2006 г., собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и
юридических лиц теперь возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская
частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно
предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования.
В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными
участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу.
Лица, не являющиеся
собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования
поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ 2006 г., а
подземным водным объектом - в порядке, предусмотренном горным
законодательством.
Итак, подземные
воды отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр и находятся в
государственной собственности. Согласно п. 1 ст. 8 ВК РФ водные объекты
находятся в собственности РФ федеральной собственности, за исключением случаев,
установленных п. 2 указанной статьи.
В силу п. 2 ст. 8
ВК РФ такие водные объекты как пруд и обводненный карьер могут находиться и в
иных формах собственности.
В целом в
Российской Федерации право собственности на водные объекты носит
публично-правовой характер. Наиболее значимыми признаками в данном случае
являются:
а) существенное
ограничение круга субъектов права собственности на водные объекты - таковым
может быть лишь Российская Федерация, за исключением права собственности на
пруды и обводненные карьеры;
б) не допускается
одновременное нахождение водного объекта в собственности нескольких субъектов
права государственной собственности.
Водный кодекс предусматривает такие титулы права
водопользования, как договор водопользования (статья 11 ВК РФ), решение о
предоставлении водного объекта в пользование (статья 21 ВК РФ), и право общего
водопользования (статья 6 ВК РФ).
Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения, сброса сточных, в том числе дренажных, вод, производства
электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных
предусмотренных Кодексом целей (статья 37 ВК РФ).
Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование
водопользование (статья 38 ВК РФ) различаются:
1) общее водопользование;
2) совместное водопользование;
3) обособленное водопользование.
Каждый гражданин
вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и
бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
Совместное
водопользование предполагает пользование водным объектом различными лицами для
различных целей.
Обособленное
водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в
собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях,
находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных
для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных
или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных
объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также
для осуществления аквакультуры (рыбоводства). По способу использования
водных объектов водопользование подразделяется на:
- водопользование с забором (изъятием) водных
ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
- водопользование с забором (изъятием) водных
ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
- водопользование без забора (изъятия) водных
ресурсов из водных объектов.
Заключение договора водопользования или принятие решения о
предоставлении водного объекта в пользование осуществляют:
- федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы
- в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень
которых утвержден Распоряжением Правительства РФ от 16.11.2006 № 1578-р, а
также морей или их отдельных частей;
- орган исполнительной власти субъекта РФ – в отношении водных
объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории
субъектов РФ (за исключением указанных выше водохранилищ), а также водных
объектов, находящихся в собственности субъекта РФ;
- орган местного самоуправления – в отношении водных объектов,
находящихся в собственности муниципального образования.
Водные объекты, находящиеся в федеральной собственности,
собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных
образований, предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из
поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в
том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора
(изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
Предельный срок
предоставления водных объектов в пользование на основании договора
водопользования не может составлять более чем двадцать лет.
Вода - уникальный ресурс огромной важности -
предполагает создание особой системы управления этим природным богатством. Характерной особенностью государственного
управления водными ресурсами является бассейновый подход.
В его основе - представление о речных бассейнах как об относительно
замкнутой экосистеме.
Бассейновый принцип управления водными ресурсами реализован в практике многих зарубежных стран. Соответствующие инспекции образуются
применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Бассейновый
принцип управления – это современный подход к управлению водными ресурсами,
в соответствии с которым основной единицей управления выступает территория
речного бассейна. Бассейновый принцип управления водными ресурсами
предполагает, что финансовый механизм, гарантирует непосредственную связь между
платой за водопользование и финансированием приоритетных водоохранных мероприятий
в границах бассейна.
Бассейновый
подход к управлению водными ресурсами общепризнанно является наилучшим и самым
экологичным.
Суть его в том, что управление водными ресурсами и охрана водных объектов
привязана не к административному делению территории, а к бассейнам рек. Только
в рамках бассейна можно решать проблемы реки целиком. Река со всеми ее
притоками и водосборными пространствами представляет собой единый живой
организм. Производимые даже на незначительных участках изменения сказываются на
состоянии природной системы всего бассейна. Надо, чтобы решения и действия,
направленные на улучшение состояния реки, распространялись на весь ее бассейн,
тогда от них будет ощутимая польза.
В идеале деление на бассейны должно происходить по гидрографическому принципу,
т.е. по водоразделам. Крупные речные бассейны (Волго-Каспийский, Енисейский и
другие) могут быть разделены на подбассейны, опять же с использованием
гидрографических, а не административных подходов. Отсутствие бассейнового принципа управления и контроля
позволяло в сталинский период строить каналы водохранилища, гидротехнические
сооружения, осушать болота. В результате этой деятельности были затоплены
ценные сельскохозяйственные угодья, нарушены гидрологические балансы,
уничтожены водные объекты. Отсутствие бассейнового принципа управления и контроля
привело и к тому, что в недрах Министерства мелиорации и водного хозяйства
СССР, игнорирующего бассейновый принцип управления использованием и охраной
вод, были разработаны проекты переброски северных и сибирских рек на юг,
вызвавшие протест общественности. Запрещение проекта переброски рек в 1986 г.
усилило позиции государства по развитию бассейнового принципа управления
водными объектами.
Еще одной особенностью бассейнового подхода к
государственному управлению водными ресурсами является создание бассейновых
советов, в состав которых входят представители
уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, а также представители водопользователей, общественных
объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации.
В целях обеспечения рационального
использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку
рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах
бассейнового округа (статья 29 ВК РФ). Рекомендации бассейновых советов
учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных
объектов.
Бассейновые советы
осуществляют разработку рекомендаций в области использования и охраны водных
объектов в границах бассейнового округа. Рекомендации бассейновых советов
должны учитываться при разработке схем комплексного использования и охраны
водных объектов.
Бассейновые округа являются основной единицей
управления в области использования и охраны водных объектов и состоят из речных
бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей (статья 28 ВК
РФ).
В Российской Федерации устанавливается двадцать
один бассейновый округ: Балтийский; Баренцево-Беломорский; Двинско-Печорский; Днепровский;
Донской; Кубанский; Западно-Каспийский; Верхневолжский; Окский; Камский;
Нижневолжский; Уральский; Верхнеобский; Иртышский; Нижнеобский; Ангаро-Байкальский;
Енисейский; Ленский; Анадыро-Колымский; Амурский; Крымский.
В целях обеспечения
рационального использования и охраны водных объектов осуществляется государственный
мониторинг водных объектов, представляющий собой систему наблюдений, оценки
и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной
собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности
муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц
(статья 30 ВК РФ).
Государственный мониторинг водных объектов является частью
государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга
окружающей среды). Государственный
мониторинг водных объектов осуществляется в целях:
- своевременного выявления и
прогнозирования негативного воздействия вод,
а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных
объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению
негативных последствий этих процессов;
- оценки эффективности
осуществляемых мероприятий по охране водных объектов;
- информационного обеспечения
управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для
государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.
Государственный водный реестр представляет собой
систематизированный свод документированных сведений о водных объектах,
находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических
лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых
округах (статья 31 ВК РФ).
В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация
договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в
пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также
прекращения договора водопользования. Государственный водный реестр создается в
целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов,
целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования
и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и
ликвидации его последствий.
Схемы комплексного использования и
охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о
состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой
осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных
объектов, расположенных в границах речных бассейнов (статья 33).Схемы
комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях: определения
допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в
водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; определения
основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия
вод.
Схемы комплексного
использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти,
рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного
бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти. Схемы
комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными для
органов государственной власти, органов местного самоуправления. Порядок разработки,
утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных
объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Правительством
Российской Федерации.
В сфере
охраны и использования водных объектов существенную роль играет осуществление
государственного водного надзора, представляющую собою деятельность уполномоченных
федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и
пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного
самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными
должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными
представителями и гражданами требований,
установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации,
Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области
использования и охраны водных объектов, посредством организации и проведения
проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю на водных объектах и
в их водоохранных зонах.
Государственный
надзор в области использования и охраны водных объектов осуществляется уполномоченными
федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации при осуществлении ими соответственно федерального
государственного экологического надзора и регионального государственного
экологического надзора согласно их компетенции в соответствии с
законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно
Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.
В целях обеспечения граждан питьевой водой, в
случаях возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование
источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на основе
защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Для таких
источников устанавливаются зоны специальной охраны, режим которых соответствует
режиму зон санитарной охраны подземных источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения.
Резервирование источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляется в порядке, определяемом
Правительством Российской Федерации. Для целей питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от
загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные
объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании
санитарно-эпидемиологических заключений. Для водных объектов, используемых для
целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны
санитарной охраны в соответствии с законодательством о
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Собственники водных объектов осуществляют
мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения
и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений.
Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности
субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований,
осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами
местного самоуправления (статья 55 ВК РФ).
В целях
охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными
ресурсами, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с
законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и курортах (статья 64
ВК РФ). Водные объекты или их части,
имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое,
рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо
охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы
территорий, в пределах которых расположены водные объекты, указанные в части 1
настоящей статьи, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо
охраняемых природных территориях и законодательством Российской Федерации об
объектах культурного наследия (статья 66 ВК РФ).
3. Особенности правового режима
использования и охраны лесов
Россия богата лесами: они занимают более 45 % её территории.
В нашей стране находится 1/5 всех лесов мира и 1/4 мировых запасов древесины.
Однако запасы леса, пригодные для промышленной переработки, не беспредельны.
Около 1/4 лесной территории - это овраги и болота, а 1/8 - гари и поляны. Не во
всех лесах разрешена промышленная рубка. Более 15 % лесов России являются особо
ценными. Они служат для защиты рек и озёр (водоохранные), добычи орехов
(орехопромысловые), составляют значительную часть российских заповедников
(заповедные леса). Эти леса находятся под особой охраной. Поэтому в
промышленности используется не более 55 % лесов. Они называются
эксплуатационными.
Главенствующее
значение в природе и в жизни человека имеют леса. Ни одна страна в мире не имеет
больших запасов древесины. Общая площадь лесов России составляет сегодня
значительную часть всех лесов Земли. Это самые мощные легкие планеты. Размещение
лесов в нашей стране неравномерно, наибольшая часть всей лесопокрытой площади
находится в Западной и Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Здесь
сосредоточены основные площади сосны обыкновенной, ели, лиственницы, пихты,
кедра сибирского, осины. Основные лесные богатства сосредоточены в Восточной
Сибири (45 % лесов всей страны) и простираются
от Енисея почти до Охотского моря.
Согласно статье 5 ЛК РФ использование,
охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе
как об экологической системе или как о природном ресурсе. Леса России относятся
к одному из важнейших возобновляемых природных ресурсов и выполняют
средообразующие и средозащитные функции. В силу этого во вводных положениях ЛК
РФ понятие леса определено одновременно через экологическую систему и природный
ресурс. В первом случае лес представляет собой единство деревьев, кустарников,
вод, атмосферного воздуха, недр земли. Во втором случае лес - это древесина,
место отдыха, зеленые легкие планеты и т.д.
Законодатель в ЛК РФ исказил само понятие
«лес» и, по сути, подменил лесные отношения земельными, изменив при этом и
принципиальное положение о лесе в ГК РФ. Лес как единое целое является
недвижимым имуществом, а не ресурсом, законодатель же разделил понятие леса на
две части - на землю и древесную растительность.
По ЛК
РФ лес представляет собой экологическую систему или природный ресурс. Как экологическая система лес представляет
собой единство деревьев, кустарников, вод, атмосферного воздуха, недр земли.
Как природный ресурс лес - это древесина, место отдыха, зеленые легкие планеты
и т.д.". Статья 5 ЛК РФ хотя и называется "Понятие леса", однако
самого определения "лес" не дает, а лишь закрепляет, что
"использование, охрана, воспроизводство лесов осуществляются исходя из
понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе".
Леса располагаются на землях лесного фонда и
землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов
осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса
располагаются.
В соответствии с ч.1 ст.101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли
(земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные
для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и
предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги,
болота и другие). Формально лесной
участок можно рассматривать как земельный участок. Однако здесь необходимо
обратить внимание на специфику лесного участка. Земельный участок делает лесным
определенная совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающая
на нем. Понятие лесного участка законодатель связывает с проведением
лесоустройства. Лесоустройство не проводится на земельных участках, на которых
не произрастают леса.
Границы земель лесного фонда и границы земель
иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с
земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о
градостроительной деятельности.
Лесным участком является земельный участок,
который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии
с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса. Лесные участки
в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Влияние лесов на окружающую природную среду
исключительно многообразно. Оно проявляется, в частности, в том, что леса:
-
являются основным поставщиком кислорода на планете;
-непосредственно
влияют на водный режим как на занятых ими, так и на прилегающих территориях и регулируют
баланс воды;
-
снижают отрицательное воздействие засух и суховеев, сдерживают движение
подвижных песков;
-смягчая
климат, способствуют повышению урожаев сельскохозяйственных культур;
-
поглощают и преобразовывают часть атмосферных химических загрязнений;
-
защищают почвы от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, разрушения берегов
и других неблагоприятных геологических процессов;
-
создают нормальные санитарно-гигиенические условия, благотворно влияют на
психику человека, имеют огромное рекреационное значение.
Лесное законодательство состоит из
Лесного кодекса РФ принятого 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ,
а также из иных федеральных законов; законов субъектов РФ (последние должны
соответствовать ЛК и принимаются в той мере,
в какой это не противоречит ЛК и федеральному законодательству). Необходимо
отметить, что основополагающим федеральным законодательным актом в сфере
регулирования лесных отношений является Федеральный закон
4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного
кодекса Российской Федерации».
Лесной Кодекс РФ 2017 состоит из 17 основных глав, в
которых содержится исчерпывающая информация в области лесного законодательства.
А именно:
- I
определяет основные понятия термины и общие принципы действия лесного
законодательства;
- II
глава посвящена использованию лесных объектов;
- III
излагает принципы защиты лесов и охраны их от негативных воздействий различного
рода;
- III.1
об охране и защита лесов; IV посвящен воспроизводству и разведению лесов;
- V
рассказывает о составлении проектов лесопарков, лесничеств и лесных участков;
- VI
посвящена передаче в собственность гражданам лесных участков, ранее
принадлежавших государству;
- VII
излагает основные положения, касающиеся составления договора купли-продажи
лесного объекта;
- VIII
описывает правила проведения аукционов, в результате которых лесные участки,
находящиеся в муниципальной или государственной собственности, будут арендованы
либо проданы;
- IX
перечисляет полномочия органов власти различного уровня и долю их участия в
лесных отношениях;
- X
посвящена управлению в областях проектирования, защиты и охраны лесов;
- XI
описывает порядок оплаты использования лесных объектов;
- XII
рассматривает порядок работы лесной охраны;
- XIII
посвящена ответственности, следующей за нарушения лесного законодательства;
- XIV
описывает порядок разрешения споров, возникших по поводу лесных правоотношений;
- XV
посвящена защите особых зон лесов;
- XVI
рассматривает понятие резервных лесов.
В Республике Дагестан приняты нормативные правовые
акты в сфере лесных отношений:
- Закон Республики Дагестан от 27.02.1992 г. «Об особо
охраняемых природных территориях»;
- Закон Республики Дагестан от 11.03.2008 г. № 10 «О
регулировании лесных отношений на территории Республики Дагестан»;
- Кодекс Республики Дагестан «Об административных
правонарушениях»
от 13.01.2015 г. № 10;
- Закон Республики Дагестан от 02.02.2017 г. № 2 «О
пчеловодстве»;
- Постановление Правительства РД от 13.12.2013 г.
№ 669 «Об утверждении государственной
программы Республики Дагестан «Развитие лесного хозяйства Республики Дагестан
на 2014-2020 годы»;
- Постановление Правительства РД от 13.03.2013 г. №
125 «Вопросы Комитета по лесному хозяйству Республики Дагестан»;
- Постановление Правительства РД от 27.06.2008 г. №
210 «Об утверждении Порядка деятельности лесничих в Республике Дагестан»;
Лесное законодательство Российской Федерации основываются
на следующих принципах:
1) устойчивое управление лесами, сохранение
биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
2) сохранение средообразующих, водоохранных,
защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций
лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
3) использование лесов с учетом их
глобального экологического значения, а также с учетом длительности их
выращивания и иных природных свойств лесов;
4) обеспечение многоцелевого, рационального,
непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения
потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
5) воспроизводство лесов, улучшение их
качества, а также повышение продуктивности лесов;
6) обеспечение охраны и защиты лесов;
7) участие граждан, общественных объединений
в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при
их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;
8) использование лесов способами, не
наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
9) подразделение лесов на виды по целевому
назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых
ими полезных функций;
10) недопустимость использования лесов
органами государственной власти, органами местного самоуправления;
11) платность использования лесов.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому
назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные
леса
(статья 10 ЛК РФ).
Защитные леса
подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных,
санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с
одновременным использованием лесов при условии, если это использование
совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными
функциями.
При освоении лесов на основе комплексного подхода
осуществляются:
1) организация использования лесов;
2) создание и эксплуатация объектов лесной и
лесоперерабатывающей инфраструктуры;
3) проведение мероприятий по охране, защите,
воспроизводству лесов;
4) проведение мероприятий по охране, использованию
объектов животного мира, водных объектов.
С учетом особенностей правового режима защитных лесов
определяются следующие категории лесов:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных
территориях;
2) леса, расположенные в водоохранных зонах;
3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных
объектов:
а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон
санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль
железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог
общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в
собственности субъектов Российской Федерации;
в) зеленые зоны;
в.1) лесопарковые зоны;
г) городские леса;
д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах
округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей
и курортов;
4) ценные леса:
а) государственные защитные лесные полосы;
б) противоэрозионные леса;
в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных,
лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;
г) леса, имеющие научное или историческое значение;
д) орехово-промысловые зоны;
е) лесные плодовые насаждения;
ж) ленточные боры;
з) запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных
объектов;
и) нерестоохранные полосы лесов.
К особо защитным участкам лесов относятся:
1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов,
расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
2) опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
3) лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные
участки и другие объекты лесного семеноводства;
4) заповедные лесные участки;
5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных
растений;
6) места обитания редких и находящихся под угрозой
исчезновения диких животных;
7) другие особо защитные участки лесов.
Эксплуатационные леса
подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения
высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки
с обеспечением сохранения полезных функций лесов. К эксплуатационным лесам
относятся леса, которые подлежат освоению. Отнесение лесов к эксплуатационным
лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами
государственной власти, органами местного самоуправления.
К резервным лесам
относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять
заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по
охране и защите лесов. На лесных участках, имеющих общую границу с населенными
пунктами и объектами инфраструктуры, осуществляются меры пожарной безопасности,
и тушение лесных пожаров.
Допускается использование резервных лесов без
проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в
резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным лесам или
защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в
резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и
заготовке гражданами древесины для собственных нужд.
Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их
многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а
также развития лесной промышленности. Освоение
лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими
полезных функций.
Использование лесов может быть следующих
видов:
1) заготовка древесины;
2) заготовка живицы;
3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных
растений;
5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего
хозяйства;
6) ведение сельского хозяйства;
7) осуществление научно-исследовательской деятельности,
образовательной деятельности;
8) осуществление рекреационной деятельности;
9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных
растений, лекарственных растений;
10.1) выращивание посадочного материала лесных растений
(саженцев, сеянцев);
11) выполнение работ по геологическому изучению недр,
разработка месторождений полезных ископаемых;
12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных
искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских
портов, морских терминалов, речных портов, причалов;
13) строительство, реконструкция, эксплуатация линейных
объектов;
14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;
15) осуществление религиозной деятельности;
Согласно статье 8 ЛК РФ Лесные участки в составе земель
лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель
иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Право пользования лесными участками закреплено статьей 9
Лесного кодекса РФ, это право постоянного (бессрочного)
пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными
участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право
безвозмездного пользования лесными участками
Право постоянного (бессрочного) пользования
лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками
(сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного
пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в
порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном
партнерстве, муниципально-частном партнерстве и земельным законодательством, Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных
участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и
расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав
Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации", если иное не предусмотрено лесным
Кодексом.
Кроме того использовать лесные участки можно
на праве пребывания граждан в лесах (статья 11 ЛК РФ) и на основании договора
купли – продажи лесных насаждений (статья 75 ЛК РФ).
Право постоянного (бессрочного) пользования
лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками
(сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного
пользования лесными участками возникают и прекращаются по основаниям и в
порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством
РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не
предусмотрено ЛК РФ. Между тем ЛК РФ 1997 года различал такие виды прав на
участки лесного фонда, как сервитут, аренда, безвозмездное пользование,
концессия, краткосрочное пользование. Пользование участками лесов, не входящих
в лесной фонд, могло осуществляться на праве безвозмездного пользования и
краткосрочного пользования.
Земельный кодекс РФ оперирует следующими
видами прав на земельные участки: собственность, аренда, сервитут,
безвозмездное срочное пользование, постоянное (бессрочное пользование) (для
ограниченного круга юридических лиц), пожизненное наследуемое владение. Лесной
кодекс РФ соответственно: право постоянного (бессрочного) пользования, право
ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды,
право безвозмездного срочного пользования.
Лесные участки предоставляются в аренду гражданам
и юридическим лицам.
При предоставлении лесных участков в аренду заключается договор аренды лесного
участка.
Право ограниченного пользования чужими
лесными участками (сервитут) является одним из оснований возникновения права
пользования лесами. В ЛК РФ понятия сервитутов не содержится. Большинство
ученых считают, что действующий ЛК РФ отказался от идеи публичного лесного
сервитута . В соответствии с ч.2 ст.23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается
законом или иным нормативным актом субъекта РФ, если это необходимо для
обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного
населения. Но при этом он не закреплен в лесном и земельном законодательстве.
Следует сказать, что ч.3.1 ст.38 ЛК РФ
предусматривает, что для использования лесов гражданами в целях осуществления
сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных
нужд лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование или
устанавливается сервитут в случаях, определенных ЗК РФ и ГК РФ.
Использование лесных участков может
осуществляться на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными
участками. Введение данного титула является новеллой ЛК РФ 2006 года, поскольку
в ЛК РФ 1997 года не было титула, на основании которого могло бы осуществляться
пользование лесами. В соответствии со ст.71 ЛК РФ лесные участки могут
предоставляться юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного)
пользования.
Согласно ст.216 ГК РФ право постоянного
(бессрочного) пользования земельными участками является вещным правом.
В постоянное (бессрочное) пользование
земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным
учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов
РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, а также органам государственной
власти и органам местного самоуправления (ч.1 ст.20 ЗК РФ).
Физическим лицам лесные участки на данном
праве не предоставляются. Предоставление лесных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное)
пользование осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ, если иное не
предусмотрено ЛК РФ (ч.4 ст.71 ЛК РФ).
Перечень оснований прекращения права
постоянного (бессрочного) пользования закреплен в ЛК РФ и ЗК РФ, что служит
гарантией обеспечения стабильности реализации данного права на лесные участки.
Законодательством предусмотрена возможность
добровольного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования по
волеизъявлению его обладателя в форме отказа от права на земельный участок.
Порядок и условия отказа от права на земельный участок закреплены ст.53 ЗК РФ.
Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком
регламентируются нормами ст.45 ЗК РФ.
Согласно ч.2 ст.24 ЛК РФ невыполнение
гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов,
лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для
принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным
участком. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими
использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в
части охраны, защиты, воспроизводства лесов является основанием для
принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным
участком (ч.4 ст.61, ч.3 ст.51 ЛК РФ).
В безвозмездное срочное пользование лесные
участки на землях лесного фонда предоставляются юридическим лицам и гражданам
(ст.71 ЛК РФ). Так, согласно ч.3 ст.47 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным
организациям в безвозмездное срочное пользование для осуществления религиозной
деятельности. В соответствии с данным титулом использование земельной
поверхности и пользование лесами является бесплатным. Прекращение права
безвозмездного срочного пользования лесным участком допускается на тех же
основаниях, что и право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком.
Тем не менее есть некоторые особенности. Так, согласно ч.2 ст.47 ЗК РФ право на
служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений,
в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих
случаев: право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим
трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или по инвалидности (ч.3
ст.47 ЗК РФ).
Права на лесные участки могут возникать и
прекращаться также по основаниям и в порядке, которые предусмотрены
законодательством Российской Федерации о концессионных соглашения. Так, в
соответствии со ст.11 ФЗ "О концессионных соглашениях" лесной участок
(строительство гидротехнических сооружений и специализированных портов, линий
электропередачи, линий связи, дорог, защитных дорожных сооружений (за
исключением элементов озеленения), искусственных дорожных сооружений (за
исключением зимников и переправ по льду, тоннелей), производственных объектов,
то есть объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте, содержании
автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог, объектов,
предназначенных для взимания платы (в том числе пунктов взимания платы),
объектов дорожного сервиса, трубопроводов и других линейных объектов,
физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений),
необходимый для создания и (или) реконструкции объекта концессионного
соглашения и (или) для осуществления деятельности, предусмотренной
концессионным соглашением, предоставляются концессионеру в аренду (субаренду)
или на ином законном основании на срок, который устанавливается концессионным
соглашением и не может превышать срок действия концессионного соглашения.
При этом использование концессионером
предоставленного ему лесного участка, водного объекта осуществляется в
соответствии с лесным законодательством Российской Федерации. Прекращение
концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных
концессионеру прав в отношении лесного участка.
Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в
лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов,
ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов
(пищевых лесных ресурсов), а также
недревесных лесных ресурсов. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. Гражданам запрещается осуществлять
заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу
Российской Федерации, красные книги субъектов Российской
Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются
наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических
средствах и психотропных веществах".
Пребывание граждан может быть запрещено или
ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности,
землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на
которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.
Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях
обеспечения:
1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в
лесах;
2) безопасности граждан при выполнении работ.
Запрещение или ограничение пребывания граждан
в лесах по основаниям, не предусмотренным настоящей статьей, не допускается. Пребывание
граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Лица, которым предоставлены лесные участки,
не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также
осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных
ресурсов.
Статьей 23 ЛК РФ установлено, что основными
территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты,
воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда
состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются
на землях:
1) обороны и безопасности, на которых расположены леса;
2) населенных пунктов, на которых расположены городские
леса;
3) особо охраняемых природных территорий, на которых расположены
леса.
В отношении лесничеств, лесопарков
осуществляются установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства,
разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного
лесного реестра.
В целях использования, охраны, защиты, воспроизводства
лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог. лесная
инфраструктура (лесные дороги, лесные склады и другие объекты).
Инфраструктура (от лат. infra - под, структура) - совокупность отраслей,
предприятий и организаций, входящих в эти отрасли, видов их деятельности,
призванных создавать условия для нормального функционирования производства и
обращения товаров, а также жизнедеятельности людей.
Объекты лесной инфраструктуры после того,
как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались,
- рекультивации. Как разъяснено в письме Рослесхоза от 20 ноября 2012 года N
НК-10-47/13381
"Об учете лесных дорог" объекты лесной инфраструктуры (лесные
дороги), созданные арендаторами лесных участков, после того, как отпадет
надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, -
рекультивации.
Лесные дороги могут создаваться при любых
видах использования лесов. Так, например, в соответствии с ч.7 ст.29 ЛК РФ строительство
лесных дорог может осуществляться гражданами и юридическими лицами в целях
заготовки древесины Перечень видов использования лесов приводится в ч.1 ст.25
ЛК РФ и не является исчерпывающим.
Перечень объектов лесной инфраструктуры для
защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов утвержден распоряжением
Правительства РФ от 17 июля 2012 года N 1283-р.
Объекты лесной инфраструктуры должны
содержаться в состоянии, обеспечивающем их эксплуатацию по назначению при
условии сохранения полезных функций лесов. Объекты лесной инфраструктуры после
того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они
располагались, - рекультивации. Лесные дороги могут создаваться при любых видах
использования лесов, а также в целях охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Для переработки древесины и иных лесных
ресурсов создается лесоперерабатывающая инфраструктура (объекты переработки
заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и другое). Создание
лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в
иных предусмотренных лесным Кодексом,
другими федеральными законами случаях.
В зависимости от природно-климатических условий определяются
лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно
однородными лесорастительными признаками (лесорастительное районирование)
(статья 15 ЛК РФ). На основе лесорастительного районирования осуществляется
установление лесных районов с относительно сходными условиями использования,
охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесорастительные зоны и лесные районы в соответствии с научно обоснованной методологией
определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных насаждений,
устанавливаемые для заготовки древесины определенной товарной структуры),
правила заготовки древесины и иных лесных ресурсов, правила пожарной
безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами
устанавливаются для каждого лесного района уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
Рубками лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) признаются
процессы их валки (в том числе спиливания, срубания, срезания), а также иные
технологически связанные с ними процессы (включая трелевку, частичную переработку,
хранение древесины в лесу) (статья 16 ЛК РФ).
Лесосечные работы
состоят из подготовительных, основных и заключительных работ, связанных с
заготовкой древесины, а также с выполнением мероприятий по охране, защите и
воспроизводству лесов, предусматривающих рубки лесных насаждений. Лесосечные
работы выполняются в соответствии с технологической картой лесосечных работ,
составляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими заготовку древесины мероприятия по охране, защите и
воспроизводству лесов (статья 16.1.).
Рубки лесных насаждений осуществляются в форме выборочных
рубок или сплошных рубок. Выборочными
рубками являются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных
участках вырубается часть деревьев и кустарников. Сплошными рубками признаются
рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубаются
лесные насаждения с сохранением для воспроизводства лесов отдельных деревьев и
кустарников или групп деревьев и кустарников (статья 17 ЛК РФ).
Подсочкой лесных насаждений является процесс нанесения на стволы деревьев хвойных
пород, отдельных лиственных пород надрезов, а также процесс сбора живицы,
древесных соков (статья 18 ЛК РФ).
Мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами
местного самоуправления в пределах их полномочий. При
осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов
государственными (муниципальными) учреждениями, одновременно осуществляется
продажа лесных насаждений для заготовки древесины. При осуществлении закупок
работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется
продажа лесных насаждений для заготовки древесины в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В
этих целях в контракт на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству
лесов включаются условия о купле-продаже лесных насаждений.
Согласно статье 50.7. ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от
загрязнения
(в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия,
защите от вредных организмов, а также подлежат воспроизводству. Охрана и защита
лесов направлены на выявление негативно воздействующих на леса процессов, явлений,
а также на их предупреждение и ликвидацию. Охрана, защита, воспроизводство
лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного
самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со
статьями 81 - 84 ЛК РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими
федеральными законами.
Леса подлежат охране от пожаров (статья 51 ЛК РФ), в зависимости от экономического и
экологического значения лесов, а также социально-экономического развития
территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от
пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или
космических средств) (лесопожарное зонирование).
Лесопожарное зонирование устанавливается
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Охрана лесов от
пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение
пожаров в лесах.
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного
регламента и проекта освоения лесов в части охраны лесов от пожаров является
основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков,
договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного
прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или
права безвозмездного пользования лесным участком.
В соответствии сор статьей 60.1 ЛК РФ леса подлежат
защите от вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или
биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов,
биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам).
Защита лесов направлена на выявление в лесах
вредных организмов и предупреждение их распространения, а в случае
возникновения очагов вредных организмов - на их ликвидацию. Защита лесов от
вредных организмов, внесенных в перечень карантинных объектов, осуществляется в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года г. № 206-ФЗ «О
карантине растений». Защита лесов осуществляется органами государственной власти,
органами местного самоуправления в пределах их полномочий,
Защита лесов включает в себя выполнение мер
санитарной безопасности в лесах и ликвидацию очагов вредных организмов (статья
60.2 ЛК РФ)
1. Меры санитарной безопасности в лесах (статья
60.3. ЛК РФ ) включают в себя:
1) лесозащитное районирование;
2) государственный лесопатологический мониторинг;
3) проведение лесопатологических обследований;
4) предупреждение распространения вредных организмов;
5) иные меры санитарной безопасности в лесах.
При лесозащитном районировании определяются
зоны слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы, а также зоны
использования наземных и (или) дистанционных методов осуществления
государственного лесопатологического мониторинга, проведения лесопатологических
обследований. Порядок лесозащитного районирования устанавливается
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (статья 60.4. ЛК РФ).
Государственный лесопатологический мониторинг
(статья 60.5) представляет собой систему наблюдений (с использованием наземных
и (или) дистанционных методов) за санитарным и лесопатологическим состоянием
лесов и за происходящими в них процессами и явлениями, а также анализа, оценки
и прогноза изменения санитарного и лесопатологического состояния лесов.
Государственный лесопатологический мониторинг
является частью государственного экологического мониторинга (государственного
мониторинга окружающей среды).
Порядок осуществления государственного
лесопатологического мониторинга устанавливается уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти.
Лесопатологические обследования (статья 60.6
ЛК РФ) проводятся в лесах с учетом данных государственного лесопатологического
мониторинга, а также иной информации о санитарном и лесопатологическом
состоянии лесов. Лесопатологические обследования проводятся с использованием
наземных и (или) дистанционных методов, визуальными и инструментальными
способами, обеспечивающими необходимую точность оценки санитарного и
лесопатологического состояния лесов.
Леса подлежат охране от загрязнения и иного
негативного воздействия в соответствии согласно статье 60.12 ЛК РФ. При
использовании лесов, охране лесов от пожаров, защите, воспроизводстве лесов, в
том числе при выполнении лесосечных работ, должны соблюдаться установленные
законодательством Российской Федерации требования по охране окружающей среды от
загрязнения и иного негативного воздействия, выполняться меры по охране лесов
от загрязнения (в том числе нефтяного, радиоактивного и другого) и иного
негативного воздействия, включая меры по сохранению лесных насаждений, лесных
почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов в
лесах, а также должна осуществляться, в том числе посредством
лесовосстановления и лесоразведения, рекультивация земель, на которых расположены
леса и которые подверглись загрязнению и иному негативному воздействию.
Охрана лесов от загрязнения и иного
негативного воздействия осуществляется физическими и юридическими лицами,
органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их
полномочий, определенных в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным
законом от 10 января 2002 года г. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды».
В соответствии с ЛК РФ осуществляется воспроизводство
лесов и лесоразведение.
Воспроизводство лесов включает в себя:
1) лесное семеноводство;
2) лесовосстановление;
3) уход за лесами;
4) осуществление отнесения земель, предназначенных для
лесовосстановления, к землям, занятым лесными насаждениями.
Лесовосстановление осуществляется путем
естественного, искусственного или комбинированного восстановления лесов. На
лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины,
лесовосстановление осуществляется арендаторами этих лесных участков. Правила
лесовосстановления устанавливаются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти (статья 62 ЛК РФ).
Лесоразведение осуществляется для
предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и
иных целей, связанных с повышением потенциала лесов (статья 63 ЛК РФ).
Основными инструментами обеспечения охраны и
использования лесов служат согласно
Лесному кодексу РФ. Планирование в области использования,
охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на
обеспечение устойчивого развития территорий. Лесное планирование является
основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом
лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации (статья
85 ЛК РФ).
В лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также
мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого
освоения.
К лесному плану субъекта Российской Федерации
прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их
планируемого освоения. Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
(статья 86 ЛК РФ).
Основой осуществления использования, охраны,
защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка,
является лесохозяйственный регламент
лесничества, лесопарка. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков
утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Лесохозяйственные регламенты лесничеств,
лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации,
а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на
землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий,
утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях,
находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на
которых расположены городские леса, утверждаются органами местного
самоуправления. Лесохозяйственный регламент составляется на срок до десяти лет.
В лесохозяйственном регламенте в отношении
лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:
1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в
соответствии с Лесным кодексом РФ;
2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки
использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;
3) ограничение использования лесов;
4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.
Лесохозяйственные регламенты обязательны для
исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование,
охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка. Состав
лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и
порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти.
Лица, которым лесные участки предоставлены в
постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения
лесов Состав проекта освоения лесов, порядок его разработки и внесения в него
изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти (статья 88 ЛК РФ).
Проект освоения лесов подлежит
государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственная
экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная
экспертиза проектов освоения лесов, расположенных в границах территорий
субъектов Российской Федерации, а также проектов освоения лесов, расположенных
на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий,
утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Муниципальная
экспертиза проекта освоения лесов, расположенных на землях, находящихся в
муниципальной собственности, утверждается органом местного самоуправления. Государственная
или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов проводится в течение не
более чем тридцать дней со дня его поступления в уполномоченные федеральный
орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской
Федерации или орган местного самоуправления. Государственная или муниципальная
экспертиза изменений в проект освоения лесов, подготовленных на основании акта
лесопатологического обследования, проводится в течение не более чем десять рабочих
дней со дня их поступления в уполномоченные федеральный орган исполнительной
власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган
местного самоуправления (статья 89 ЛК РФ).
Государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния
лесов, их количественных и качественных характеристик. Государственная
инвентаризация лесов проводится в целях:
1) своевременного выявления и прогнозирования развития
процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;
2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите,
воспроизводству лесов;
3) информационного обеспечения управления в области
использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области
федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).
Государственная инвентаризация лесов проводится в отношении лесов, расположенных на землях
лесного фонда и землях иных категорий, наземными и аэрокосмическими способами. Государственная
инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти. Порядок проведения государственной инвентаризации лесов
устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.
Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод
документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите,
воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках (статья 91 ЛК РФ).
Государственный кадастровый учет лесных
участков и государственная регистрация прав на лесные участки статья 92 ЛК РФ)
осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года г.
№ 218-ФЗ «О государственной регистрации
недвижимости».
Использование лесов в Российской Федерации
является платным (статья 94 ЛК РФ). За использование лесов вносится арендная
плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений.
Согласно статье 96 ЛК РФ под федеральным государственным лесным надзором
(лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений
органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими
лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными
предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические
лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в
соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом,
другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее - требования
лесного законодательства), посредством организации и проведения проверок
указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия
предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или)
устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных
уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за
исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию
состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении
органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими
лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана)
осуществляется уполномоченными федеральным органом
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению
федерального государственного лесного надзора (далее - органы государственного
надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской
Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением
федерального государственного лесного надзора, применяются положения
законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к
отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от
26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля».
Должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, являющиеся государственными
лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, имеют право:
1) предотвращать нарушения лесного законодательства, в
том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов;
2) осуществлять патрулирование лесов в соответствии с
нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти;
3) проверять у граждан документы, подтверждающие право
осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и
лесоразведение;
4) пресекать нарушения лесного законодательства, в том
числе приостанавливать рубки лесных насаждений, осуществляемые лицами, не
имеющими предусмотренных настоящим Кодексом документов;
5) ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд
транспортных средств на лесные участки в период действия ограничения или
запрета на пребывание в лесах;
6) осуществлять проверки соблюдения лесного
законодательства;
7) составлять по результатам проверок соблюдения лесного
законодательства акты и предоставлять их для ознакомления гражданам,
юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим
использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;
8) давать обязательные для исполнения предписания об
устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства
нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в
установленные сроки;
9) осуществлять в установленном порядке досмотр
транспортных средств и при необходимости их задержание;
10) уведомлять в письменной форме граждан, юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих использование, охрану,
защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок
соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;
11) предъявлять гражданам, юридическим лицам и
индивидуальным предпринимателям, осуществляющим использование, охрану, защиту,
воспроизводство лесов и лесоразведение, требования об устранении выявленных в
результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений;
12) предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах
своей компетенции;
13) осуществлять в пределах своей компетенции
производство по делам об административных правонарушениях;
14) привлекать в установленном законодательством
Российской Федерации порядке экспертов и экспертные организации к проведению
мероприятий по контролю при проведении проверок юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, а также к проведению мероприятий по контролю в лесах;
14.1) задерживать в лесах граждан, нарушивших требования
лесного законодательства, и доставлять указанных нарушителей в
правоохранительные органы;
14.2) изымать у граждан, нарушающих требования лесного
законодательства, орудия совершения правонарушений, транспортные средства и
соответствующие документы;
15) осуществлять иные предусмотренные федеральными
законами права.
Согласно статье 98 ЛК РФ на территории муниципального образования
органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в
соответствии со статьей 84 настоящего Кодекса и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года 294-ФЗ «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Ведение реестра недобросовестных арендаторов
лесных участков и покупателей лесных насаждений (далее также - реестр)
осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (статья
98.1 ,
ЛК РФ).
4. Особенности правового режима использования и охраны объектов
животного мира.
Животный мир является достоянием народов Российской Федерации,
неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли,
возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим
компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для
удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской
Федерации.
Согласно статье 1
Федерального Закона «О животном мире» от
24.04.1995 г.
№ 52-ФЗ животный мир - совокупность
живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих
территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы,
а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и
исключительной экономической зоны Российской Федерации. Согласно указанной
статье - среда обитания животного мира представляет собою природную среду, в которой объекты животного
мира обитают в состоянии естественной свободы;
Закон о животном мире, определяя животный мир как
неотъемлемый элемент природной среды и биологического разнообразия Земли,
возобновляющийся природный ресурс, ограничивает его в качестве совокупности
живых организмов всех видов диких животных, находящихся в состоянии
естественной свободы.
Как справедливо
отмечается в литературе, даваемое указанным Федеральным законом определение не
совсем точно, так как под него подходит только дикая фауна, что неравнозначно
животному миру в целом, который представляет собой все организмы животного
происхождения;
кроме того, признак нахождения объекта животного мира в состоянии естественной
свободы имеет в определенной мере условный характер, поскольку
законодательством о животном мире регулируются и отношения, связанные с
объектами животного мира, содержащимися в полувольных условиях или искусственно
созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда
объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях.
Тем не менее домашние,
сельскохозяйственные, зоопарковые и другие подобные животные не являются
объектами животного мира и, соответственно, не относятся к природным ресурсам.
Точно так же ФЗ «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» относит к водным
биоресурсам только таких водных животных и растений, которые находятся в
состоянии естественной свободы (ст. 1). Искусственно разводимые человеком рыбы
и другие водные организмы относятся к объектам аквакультуры, порядок обращения
с которыми регулируется специальным Законом, и не
входят, таким образом, в состав природных ресурсов.
Следует отметить, что
данный подход не является единственно возможным - например, в законодательстве
ряда стран ближнего зарубежья выращиваемые человеком водные организмы не
исключаются из состава водных биоресурсов.
Так, согласно Закону Украины от 8 июля 2011 г. № 3677-VI «О рыбном хозяйстве,
промышленном рыболовстве и охране водных биоресурсов» водные биологические
ресурсы - совокупность водных организмов (гидробионтов), жизнь которых
невозможна без пребывания (нахождения) в воде.
Что касается
растительных биологических ресурсов, то вопрос об отнесении их к природным
ресурсам более сложен, так как российское законодательство на сегодняшний день
не только не содержит определения растительного мира или растительных ресурсов,
но и почти не регулирует - по крайней мере, на федеральном уровне - отношения
по использованию и охране растений, не относящихся к лесам.
В качестве природного
ресурса, таким образом, однозначно признаны законодательством только леса. При этом
следует обратить внимание на то, что термин "лесные ресурсы", которым
оперирует лесное законодательство, в контексте Лесного кодекса Российской
Федерации означает добытые ресурсы (см., например, ст. 20 ЛК РФ), то есть
переставшие быть природными: это древесина, а также недревесные лесные ресурсы
(такие как пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм,
мох и проч., см. ст. 32 ЛК РФ) и пищевые лесные ресурсы (дикорастущие плоды,
ягоды, орехи, грибы, другие пригодные для употребления в пищу лесные ресурсы -
ст. 11
ЛК РФ).
На примере иностранных
государств со схожей с российской системой законодательства - прежде всего мы
имеем в виду страны ближнего зарубежья, - где специальное законодательство о
растительном мире имеется, можно видеть возможные варианты подхода к вопросу
отнесения растительности к природным ресурсам. Если в Республике Беларусь Закон
от 14 июня 2003 г. № 205-З «О растительном мире» относит к объектам
растительного мира только произрастающие дикорастущие растения, образованные ими популяции,
растительные сообщества или насаждения, то Закон Украины от 9 апреля 1999 г. N
591-XIV «О растительном мире» фактически исключает из числа природных
растительных ресурсов только сельскохозяйственные растения, определяя природные
растительные ресурсы как объекты растительного мира, которые используются или
могут быть использованы населением, для нужд производства и иных потребностей,
а объекты растительного мира как дикорастущие и другие несельскохозяйственного
назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также
грибы на всех стадиях развития и образованные ими природные группировки.
За пределами правового
регулирования фаунистического законодательства остается огромное количество
представителей животного мира, однако на сегодняшний день даже не
представляется возможным с достаточной точностью определить, какие именно
животные входят в их число.
Очевидно, наиболее
значительную их часть составляют домашние и сельскохозяйственные животные. Чаще
всего, говоря о домашних животных, имеют в виду так называемых
животных-компаньонов, которых граждане содержат в своих жилищах для
удовлетворения эстетических, эмоциональных, воспитательных потребностей. Это
прежде всего кошки и собаки, а также мелкие грызуны, декоративные и певчие
птицы, аквариумные рыбки, черепахи и т.п.
Кроме того, в число
животных, не относящихся к объектам животного мира, входят спортивные,
служебные, цирковые, зоопарковые, лабораторные и другие животные, которые
используются для самых различных специальных целей (зрелищно-развлекательных,
научных, охранных, военных и т.д. и т.п.) и которых объединяет то, что они содержатся
человеком.
Вопросы обращения с
такими животными регулируются правом достаточно фрагментарно. По крайней мере,
не представляется возможным выделить какую-то отрасль, институт или иной раздел
законодательства, который целиком охватывал бы указанные вопросы.
Соответствующие нормы имеются в гражданском законодательстве, которым животные,
не относящиеся к объектам животного мира, признаются имуществом, обладающим
стоимостью, и которым также регулируется порядок признания авторских прав при
выведении новых пород (селекции) животных; в уголовном и административном
законодательстве, устанавливающем ответственность за жестокое обращение с
животными, за нарушение определяемых на региональном уровне правил содержание
домашних животных в населенных пунктах и т.д.
При этом есть
специальный массив законодательства, распространяющегося в равной мере на всех
животных, как представляющих собой объекты животного мира, так и не являющихся
таковыми. Это законодательство о ветеринарии, предмет которого составляет
регулирование деятельности по профилактике и борьбе с болезнями животных. В
нашей стране оно традиционно включается в состав аграрного законодательства, и,
действительно, до последнего времени в силу экономических и социальных условий
в России основное внимание уделялось сельскохозяйственным животным;
ветеринарное обслуживание и лечение других домашних животных и, в частности,
животных-компаньонов стало развиваться только в последние два десятилетия, и,
соответственно, особенности нормативного регулирования возникающих в связи с
этим вопросов только формируются.
Общий подход в правовом
регулировании обращения со всеми видами животных важен для обеспечения
ветеринарной безопасности с учетом того, что заразные болезни передаются от
диких животных домашним и наоборот и ряд таких болезней опасен также для
человека. Но это является не единственным основанием для вывода о формировании
в перспективе целого ряда нормативных правовых актов, которые будут
распространять свое действие на животных, как являющихся, так и не являющихся
объектами животного мира. На наш взгляд, таким основанием является также то,
что границу между дикими и домашними, или прирученными, животными провести
зачастую бывает довольно сложно.
Так, Закон о животном
мире в статье 26 определяет порядок содержания и разведения объектов животного
мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, что
позволило в юридической литературе сделать вывод о том, что если диких животных
выращивают в заказниках, питомниках с целью дальнейшего пополнения популяций
(выпуска их в естественную среду), то на них распространяется действие экологического
законодательства . Хотя нельзя не признать, что обитание ни в полувольных
условиях, ни в искусственно созданной среде обитания нельзя в полной мере
признать состоянием естественной свободы, о котором идет речь в приводимом выше
определении животного мира.
Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования
животного мира и среды его обитания основывается на
положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране
окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в
соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации об охране и использовании животного мира.
Законодательство
Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулирует
отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в
условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования
объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно
созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда
объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В то же время на
федеральном уровне существует значительный правовой вакуум в регулировании
отношений, объектом (предметом) которых являются животные всех видов (групп),
не находящиеся в состоянии естественной свободы и, соответственно, не
относящиеся к объектам животного мира. Фактически в реальной жизни такие
общественные отношения сложились давно, а их федеральное правовое регулирование
отсутствует. На федеральном уровне предпринимаются попытки восполнить
отмеченный правовой вакуум путем разработки и принятия специального
федерального закона о таких животных, а также коррекции норм уголовного и
административного законодательства об ответственности за жестокое обращение с
животными.
Согласно статье 12 ФЗ «О животном мире» основными принципами в области
охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его
обитания являются:
обеспечение устойчивого
существования и устойчивого использования животного мира;
поддержка деятельности,
направленной на охрану животного мира и среды его обитания;
осуществление
пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с
животными, в соответствии с общими принципами гуманности;
недопустимость
совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора
в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и
среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;
привлечение граждан и
общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и
устойчивого использования объектов животного мира;
отделение права
пользования животным миром от права пользования землей и другими природными
ресурсами;
платность пользования
животным миром;
приоритет
международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и
восстановления среды его обитания.
В соответствии со
статьей 4 Федерального закона «О животном мире», животный мир в пределах
территории Российской Федерации является государственной собственностью,
Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на
континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации
в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.
Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории
Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Отношения по владению,
пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским
законодательством в той мере, в какой они не урегулированы законодательством о
животном мире.
При правовом
регулировании общественных отношений по поводу животного мира и осуществлении
правовых норм в данной сфере учитываются требования статьи 58 Конституции РФ:
каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам.
Помимо Конституции РФ
законодательство о животном мире основывается на положениях Федерального закона
от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды». В соответствии со статьей 4 объектами охраны окружающей
среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного
негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются, в
частности, "животные и другие организмы и их генетический фонд".
К основным федеральным
законам в данной сфере, принятым в соответствии с Федеральным законом «О
животном мире», относятся: Федеральный закон от 20.12.2004 г. №166-ФЗ «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федеральный закон от
24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В развитие Федеральных законов «О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов» и «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были
принят ряд иных нормативных правовых актов:
1) Постановление
Правительства РФ от 22.10.2008 N 775 "Об оформлении, выдаче, регистрации,
приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных
биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений" (вместе с
Правилами оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и
аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а
также внесения в них изменений);
2) Постановление
Правительства РФ от 13.11.2009 N 921 "Об утверждении Положения об
осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях";
3) Постановление
Правительства РФ от 25.08.2008 N 643 "О подготовке и заключении договора
пользования водными биологическими ресурсами, которые отнесены к объектам
рыболовства и общий допустимый улов которых не устанавливается" (вместе с
Правилами подготовки и заключения договора пользования водными биологическими
ресурсами, которые отнесены к объектам рыболовства и общий допустимый улов
которых не устанавливается);
4) Постановление
Правительства РФ от 15.08.2008 N 611 "Об утверждении Правил распределения
квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления
прибрежного рыболовства";
5) Постановление
Правительства РФ от 31.05.2007 N 367 "О мерах по реализации статьи 54
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов" (вместе с Правилами реализации и уничтожения безвозмездно изъятых
или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки);
6) Постановление
Правительства РФ от 25.06.2009 N 531 "Об определении и утверждении общего
допустимого улова водных биологических ресурсов и его изменении" (вместе с
Положением об определении и утверждении общего допустимого улова водных
биологических ресурсов и его изменении);
7) Постановление
Правительства РФ от 06.01.1997 N 13 "Об утверждении Правил добывания
объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу
Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов";
В соответствии со ст. 3
законодательство Российской Федерации в области охраны и использования
животного мира и среды его обитания состоит не только из федеральных законов и
иных нормативных правовых актов, но также и из законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании
животного мира, принимаемых в соответствии с Федеральным законом "О
животном мире".
В субъектах РФ также принимаются законодательные акты в сфере охраны
объектов животного мира. В Республике Дагестан приняты:
- закон Республики Дагестан от 29.11.2007 г. №
59 «Об охране и использовании объектов животного мира в Республике Дагестан»;
- закон Республики
Дагестан от 27.02.1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях»;
- закон Республики
Дагестан от 16.05.2008 г. № 22 «О Красной книге Республики Дагестан»;
- постановление Правительства
РД от 21.09.2010 г. № 346 «Об утверждении Порядка добычи объектов животного
мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и не
принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги Российской Федерации и
Республики Дагестан, на территории Республики Дагестан».
Право пользования
животным миром в объективном смысле - система правовых норм содержащихся в
федеральных законов и иных нормативных правовых актов и в нормах международного
права регулирующих отношения, возникающие в процессе использования объектов
животного мира. Право пользования животным миром в субъективном смысле - совокупность
субъективных прав лиц, осуществляющих пользование объектами животного мира.
Пользование объектами животного мира может осуществляться субъектами права с
изъятием или без изъятия их из среды обитания. Физические и юридические лица
согласно ст. 34 Федерального закона
«О животном мире» вправе осуществлять следующие виды пользования объектами
животного мира:
1) охоту и рыболовство,
включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;
2) добычу объектов
животного мира, не отнесённых к объектам охоты и рыболовства;
3) извлечение и иное
использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира -
почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей
растений, биофильтра- торов и др.;
4) использование
животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных,
эстетических целях без изъятия их из среды обитания;
5) получение продуктов
жизнедеятельности объектов животного мира.
Изъятие объектов
животного мира из среды их обитания может осуществляться на основании лицензии
либо без лицензии. Перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды
их обитания без лицензии запрещено, определяется специально уполномоченными
государственными органами по охране, контролю и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания.
В праве пользования объектами животного мира
можно выделить право общего и право специального пользования объектами
животного мира. Критерием разграничения этих видов будет служить основание
возникновения права пользования животного мира.
Право
общего пользования объектами животного мира не требует от пользователя получения
лицензии, заключения договора либо иных юридических фактов, с которыми
фаунистическое право связывает возникновение прав и обязанностей пользователя
животного мира. Такое пользование совпадает по своему содержанию с
использованием объектов животного мира. Право общего пользования объектами
животного мира не является неограниченным, сфера его действия во многом
определяется правом специального пользования объектами животного мира и устанавливается
методом исключения.
Право специального пользования объектами животного мира обусловлено
необходимостью регулирования объёмов (лимитов), порядка и условий их добычи,
осуществляемого компетентными государственными органами.
В основе возникновения
права специального пользования объектами животного мира могут лежать: а)
административный акт - лицензия (решение, разрешение), либо
2) сложный юридический факт - лицензия и заключаемый на её основе договор о
пользовании объектами животного мира.
Долгосрочная лицензия - специальное разрешение
на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием
и охраной объектов животного мира, выдаваемая юридическим лицам. Заявки на получение
объектов животного мира в пользование подаются в высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Федерации, который на основании заключения
специально уполномоченного государственного органа субъекта Федерации по
охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды
их обитания принимает решение о предоставлении территории или акватории,
необходимых для осуществления пользования животным миром. Решение
согласовывается с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного
фонда, с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной
власти. Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию.
Прекращение права пользования объектами животного мира возможно в случаях: 1) отказа от
пользования; 2) истечения установленного срока пользования; 3) нарушения
законодательства об охране окружающей природной среды и условий пользования
животным миром, оговоренных в лицензии на пользование животным миром; 4)
возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в
целях их охраны; 5) использования территории, акватории для государственных
нужд, исключающих пользование животным миром; 6) ликвидации предприятия,
учреждения, организации - пользователей животным миром. Право пользования
животным миром прекращается путём аннулирования лицензий, которое может быть
обжаловано в суд.
Основными
организационными правовыми мерами регулирования охраны и использования объектов
животного мира в соответствии с ФЗ «О животном мире» являются: государственный учет, мониторинг объектов
животного мира, нормирование в области охраны и использования объектов
животного мира, государственные программы по охране объектов животного мира и
среды их обитания, экологическая экспертиза, государственный надзор в сфере
охраны и использования объектов животного мира.
Охотничьи угодья России
занимают площадь 15 000 тыс. км2. Россия является одной из ведущих охотничьих
держав. На её территории обитает около 245 видов млекопитающих и 700 видов
птиц, из которых соответственно 60 и 70 отнесены к объектам охоты. Наибольшее
экономическое значение имеют дикие копытные животные, бурый медведь и 20 видов
пушных зверей. Их промысел дает мясо, кожевенное и пушное сырье, другие
продукты животного происхождения.
Одна из основных групп
млекопитающих, отнесённых к объектам охоты и являющихся объектом охоты, - дикие
копытные животные. Наиболее многочисленной группой птиц, отнесённых к объектам
охоты, являются водоплавающие птицы. Общий объём их легальной добычи составляет
порядка 5,7 млн. особей.
Правовое регулирование
охоты осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об охоте и о
сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации».
Охотой признаётся
деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих
ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. Охота
осуществляется в отношении охотничьих ресурсов, то есть объектов животного
мира, которые в соответствии с Федеральным законом «Об охоте», законами
субъектов Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты.
Результатом охоты
является продукция охоты - отловленные или отстреленные дикие животные, их
мясо, пушнина и иная продукция, определяемая в соответствии с Общероссийским
классификатором продукции.
Охотничьи ресурсы,
согласно ст.11 Федерального закона «Об охоте», включают в себя млекопитающих:
копытных животных; медведей; пушных животных; а также птиц.
Запрещается добыча
млекопитающих и птиц, занесённых в Красную книгу России, красные книги
субъектов Федерации, за исключением отлова млекопитающих и птиц в целях
осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности, а также
для их акклиматизации, переселения и гибридизации.
Охота может проводиться
только в пределах охотничьих угодий, которые могут использоваться для
осуществления одного или нескольких видов охоты. В границы охотничьих угодий
включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов
деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Охотничьи угодья подразделяются на:
1) охотничьи угодья,
которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями
(закреплённые охотничьи угодья);
2) охотничьи угодья, в
которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты
(общедоступные охотничьи угодья).
Общедоступные охотничьи
угодья должны составлять не менее чем 20% от общей площади охотничьих угодий
субъекта Федерации.
Охота может
осуществляться только охотниками. Согласно ст. 20 Федерального закона «Об
охоте», охотником признается физическое лицо, сведения о котором содержатся в
государственном охотхозяйственном реестре, или иностранный гражданин, временно
пребывающий в России и заключивший договор об оказании услуг в сфере
охотничьего хозяйства.
К охотнику
приравнивается работник юридического лица или индивидуального предпринимателя,
выполняющий обязанности, связанные с охотой и сохранением охотничьих ресурсов,
на основании трудового или гражданско-правового договора.
Охотники должны иметь:
1) охотничий билет, за исключением
иностранных граждан, временно пребывающих в Российской Федерации и заключивших
договоры об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства.
2) разрешение на хранение и ношение
охотничьего оружия, выданное в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об
оружии», кроме случаев охоты с применением орудий, не относящихся к охотничьему
оружию.
Могут осуществляться следующие виды охоты: 1) промысловая охота;
2) любительская и спортивная охота; 3) охота в целях осуществления
научно-исследовательской, образовательной деятельности; 4) охота в целях:
-
регулирования численности охотничьих ресурсов;
- акклиматизации, переселения и гибридизации
охотничьих ресурсов;
-
содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания;
-
ведения традиционных образа жизни и хозяйственной деятельности.
Промысловая охота осуществляется в закреплённых
охотничьих угодьях и общедоступных охотничьих угодьях юридическими лицами и
индивидуальными предпринимателями. Наряду с этим они вправе осуществлять
деятельность по заготовке охотничьих ресурсов и иную деятельность в сфере
охотничьего хозяйства. Охотничьи ресурсы, на которые допускается промысловая
охота, устанавливаются законами субъектов Федерации.
Для
ведения промысловой охоты охотниками необходимы:
1) в закреплённых охотничьих угодьях -
охотхозяйственное соглашение или путёвка, а также разрешение на добычу
охотничьих ресурсов;
2) разрешение на добычу охотничьих ресурсов -
в общедоступных охотничьих угодьях.
Любительская
и спортивная охота проводятся охотниками в закреплённых и общедоступных
охотничьих угодьях. На особо охраняемых природных территориях такая охота
осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об охоте» и
законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Продукция охоты в
случае, если она не используется для личного потребления физическими лицами,
осуществляющими любительскую и спортивную охоту, реализуется ими организациям,
осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты.
Правом охоты с охотничьим огнестрельным
оружием пользуются достигшие 18-летнего возраста граждане России. Возраст, по
достижении которого граждане России могут получить разрешения на хранение и
ношение охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия, может быть снижен
не более чем на 2 года представительными органами субъектов Федерации.
Охотхозяйственное
соглашение - договор, заключаемый в целях привлечения инвестиций в охотничье
хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на срок от
20 до 49 лет, согласно которому одна сторона (юридическое лицо или
индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по
сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей
инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта
Федерации) обязуется предоставить в аренду на указанный срок земельные участки
и лесные участки, находящиеся в государственной собственности и не
предоставленные физическим или юридическим лицам, и право на добычу охотничьих
ресурсов в границах охотничьих угодий.
Управление в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется
путём ведения государственного мониторинга охотничьих ресурсов и
среды их обитания, государственного охотхозяйственного реестра, нормирования в
области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также осуществления
территориального и внутрихозяйственного охотустройства.
Государственный мониторинг охотничьих ресурсов
и среды их обитания представляет собой систему регулярных наблюдений за
численностью и распространением охотничьих ресурсов, размещением их в среде
обитания; состоянием охотничьих ресурсов и динамикой их изменения по видам; а
также состоянием среды обитания охотничьих ресурсов и охотничьих угодий.
Государственный
мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания является частью
государственного мониторинга окружающей среды и осуществляется органами
государственной власти в пределах их полномочий.
Государственный охотхозяйственный реестр представляет собой
систематизированный свод документированной информации об охотничьих ресурсах,
их использовании и сохранении, охотничьих угодьях, об охотниках, о юридических
лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих деятельность в сфере охотничьего
хозяйства.
В государственном
охотхозяйственном реестре содержится документированная информация:
1) о количественных, качественных и
экономических характеристиках охотничьих ресурсов;
2) о видах, местоположении, границах,
принадлежности и состоянии охотничьих угодий;
3) о юридических лицах и индивидуальных
предпринимателях, осуществляющих деятельность в сфере охотничьего хозяйства, а
также об организациях, осуществляющих деятельность по закупке, производству и
продаже продукции охоты;
4) об использовании и сохранении охотничьих
ресурсов;
5) об оказываемых услугах в сфере охотничьего
хозяйства;
6) об охотниках.
Ведение государственного
охотхозяйственного реестра осуществляется органом исполнительной власти
субъекта Федерации.
Нормирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов проводится в целях
поддержания охотничьих ресурсов в состоянии, позволяющем сохранить их
численность в пределах, необходимых для их расширенного воспроизводства,
обеспечивается путём разработки, установления и соблюдения нормативов и норм в
области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
К нормативам в области
охоты и сохранения охотничьих ресурсов относятся нормативы допустимого изъятия
охотничьих ресурсов, а также нормативы численности охотничьих ресурсов в
охотничьих угодьях и нормативы биотехнических мероприятий и разрабатываются и
утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
К нормам в области охоты и сохранения
охотничьих ресурсов относятся нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов и
нормы пропускной способности охотничьих угодий и разрабатываются и утверждаются
органом исполнительной власти субъекта Федерации.
Территориальное и внутрихозяйственное охотустройство осуществляется в целях
планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Территориальное
охотустройство имеет своей целью обеспечение рационального использования и
сохранения охотничьих ресурсов и осуществления деятельности в сфере охотничьего
хозяйства на территории субъекта Федерации. Документом территориального охотустройства является схема размещения,
использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Федерации, в
которой определяются мероприятия по организации рационального использования
охотничьих угодий и охотничьих ресурсов.
Внутрихозяйственное охотустройство направлено на
обеспечение осуществления физическими и юридическими лицами деятельности в
сфере охотничьего хозяйства и проводится лицами, заключившими охотхозяйственные
соглашения, за счёт собственных средств.
Документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования
и охраны охотничьего угодья, в которой определяются
мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию
охотничьей инфраструктуры.
Контроль и надзор за
соблюдением законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов
осуществляется путём ведения государственного охотничьего контроля и надзора, и
производственного охотничьего контроля.
Государственный охотничий контроль и надзор осуществляется с целью
обеспечения соблюдения требований в области охоты и сохранения охотничьих
ресурсов и проводятся органами государственной власти в пределах их полномочий.
Государственные охотничьи инспектора имеют право:
1) проверять соблюдение правил охоты, лимита добычи охотничьих ресурсов
и квоты их добычи, нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих
ресурсов, а также проведения биотехнических и иных мероприятий по сохранению охотничьих
ресурсов и среды их обитания;
2) посещать охотничьи угодья и объекты охотничьей инфраструктуры, проводить
на них необходимые проверки;
3) предъявлять требования и
выдавать предписания об устранении выявленных нарушений;
4) предотвращать и пресекать
преступления, административные правонарушения в области охоты и сохранения
охотничьих ресурсов;
5) предъявлять иски в суд,
арбитражный суд;
6) привлекать к административной
ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в области
охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Производственный охотничий контроль осуществляется
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими
охотхозяйственные соглашения.
Отношения в области
создания охотничьей инфраструктуры и оказания услуг в сфере охотничьего
хозяйства регулируются законодательством о животном мире и гражданским
законодательством.
Охотничья инфраструктура включает в себя
охотничьи базы, дома охотника, питомники диких животных и собак охотничьих
пород, стрелковые вышки, подкормочные сооружения, прокосы, просеки, другие
временные постройки, сооружения и объекты благоустройства, предназначенные для
осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. К охотничьей
инфраструктуре также относятся лесные дороги и другие линейные объекты,
необходимые для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Содержание охотничьей
инфраструктуры в закреплённых охотничьих угодьях обеспечивается юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные
соглашения.
Ответственность за
нарушение правил охоты. Лица, допустившие нарушение правил охоты, привлекаются
к имущественной, административной и уголовной ответственности.
Для определения вреда,
причинённого незаконной охотой, установлен таксовый метод. При нанесения ущерба
с нарушителя взыскиваются денежные суммы, кратные минимальному размеру оплаты
труда по видам объектов охоты. По различным видам эти суммы составляют от 50
(лось, олень и др.) до 0,1 (суслики, бурундуки, волки и др.) минимального
размера оплаты труда.
При причинении ущерба
объектам животного мира на территории государственных заповедников ущерб
исчисляется в двойном размере.
Ущерб, причинённый
незаконной добычей видов животных, занесённых в Красную книгу России,
исчисляется по специальным методикам.
Добыча водных живых
ресурсов ведется во внутренних водоемах России и за пределами её территории - в
исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России. Рыбное
хозяйство в Российской Федерации является комплексным сектором экономики,
включающим в себя широкий спектр видов деятельности - от прогнозирования
сырьевой базы отрасли до организации торговли рыбной продукцией в стране и за
рубежом.
Основными объектами
промысла морей Дальнего Востока являются минтай, сельдь, треска, камбала,
сайра, лососевые и др., а также промысловые морские беспозвоночные: крабы,
креветки, моллюски, иглокожие. Здесь идет активная добыча морского котика и
тюленей. Основные объекты промысла в северо-восточной части Атлантики (Баренцево
море) - треска, пикша, камбала и др. В Балтийском море промысловыми являются
салака, шпрот, треска и лосось. Использование запасов основных промысловых рыб
в этих морях регулируется Международными комиссиями по рыболовству. В
Каспийском море основными промысловыми видами являются килька, осетровые рыбы.
В Азовском море промысловыми рыбами являются осетровые, хамса, тюлька, судак,
лещ, тарань.
Живые ресурсы,
обитающие в водных объектах, разнообразны и не сводятся только к рыбам. Всех их
можно объединить под одним понятием «водные биологические ресурсы» - запасы
рыбы, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, водорослей, других водных
растений и животных, находящихся во внутренних водах, в территориальном море,
на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.
Важнейшим видом водных
биоресурсов являются рыбы. Анадромные виды рыб воспроизводятся в пресной воде
водных объектов, совершают миграции в море для нагула и возвращаются для
нереста в места своего воспроизведения; катадромные виды рыб воспроизводятся в
море и проводят большую часть своего жизненного цикла во внутренних водах и
территориальном море России; трансграничные виды рыб и других водных животных
воспроизводятся и проводят большую часть своего жизненного цикла в
исключительной экономической зоне России и могут временно мигрировать за
пределы такой зоны и в прилегающий район открытого моря; трансзональные виды
рыб и других водных животных обитают в исключительной экономической зоне России
и в прилегающих к ней исключительных экономических зонах иностранных
государств; далеко мигрирующие виды рыб и других водных животных большую часть
своего жизненного цикла проводят в открытом море и могут временно мигрировать в
исключительную экономическую зону России.
Водные биоресурсы
находятся в федеральной собственности, за исключением биоресурсов, обитающих в
прудах, обводнённых карьерах, которые могут находиться также в собственности
субъектов Федерации, муниципальной и частной собственности. Лица,
осуществляющие рыболовство, приобретают право собственности на добытые водные
биоресурсы в соответствии с гражданским законодательством. Перечень видов
водных биоресурсов, отнесённых к объектам рыболовства, утверждается Федеральным
агентством по рыболовству.
В Федеральном законе «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» дано широкое понятие рыболовства - это деятельность по
добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных Законом случаях по
приёмке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов
водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.
Отношения по приёмке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и
выгрузке биоресурсов регулируются прежде всего нормами гражданского права.
Различают следующие виды рыболовства: 1) промышленное рыболовство;
2) прибрежное рыболовство; 3) рыболовство в научноисследовательских и
контрольных целях; 4) рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;
5) рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных
биоресурсов; 6) любительское и спортивное рыболовство; 7) рыболовство в целях
обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока России. Водные биоресурсы могут использоваться для
осуществления одного или нескольких видов рыболовства.
Промышленное
рыболовство представляет собой предпринимательскую деятельность, осуществляемую
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без использования и с
использованием судов рыбопромыслового флота. Для промышленного рыболовства
используются суда, которым предоставлено право плавания под Государственным
флагом России и которые оснащены техническими средствами контроля для
автоматической передачи информации о местоположении судна и другими
техническими средствами контроля, которые устанавливаются на рыболовецкие суда
с главным двигателем мощностью более 55 кВт и вместимостью более 80 тонн.
На основании решения водные биоресурсы, отнесённые к объектам рыболовства,
предоставляются в пользование для осуществления:
1)
рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях;
2) рыболовства в учебных и
культурно-просветительских целях;
3) рыболовства в целях рыбоводства,
воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;
4) рыболовства в целях обеспечения
традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. В
решении о предоставлении водных биоресурсов в пользование должны содержаться
сведения о лице, которому предоставляется право на вылов водных биоресурсов,
виде рыболовства, сроке и условиях использования водных биоресурсов.
По договору о
предоставлении рыбопромыслового участка одна сторона - орган государственной
власти обязуется предоставить другой стороне - юридическому лицу или
индивидуальному предпринимателю право на добычу водных биоресурсов на
рыбопромысловом участке. В договоре о предоставлении рыбопромыслового участка
указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства.
Договор о предоставлении рыбопромыслового участка, который состоит из акватории
водного объекта рыбохозяйственного значения, для вылова анадромных видов рыб
заключается на срок от 10 до 25 лет с указанием условий вылова. Договор о
предоставлении рыбопромыслового участка заключается по результатам конкурса.
Договор пользования водными биоресурсами, отнесёнными к объектам
рыболовства, заключается в целях осуществления рыболовства в отношении водных
биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается. По договору
пользования водными биоресурсами одна сторона - орган государственной власти обязуется
предоставить другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному
предпринимателю право на добычу водных биоресурсов. В договоре указываются его
стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболов- ства. Договор
пользования водными биоресурсами может заключаться по результатам аукциона.
Прибрежное рыболовство осуществляется юридическими лицами и
индивидуальными предпринимателями с использованием или без использования судов
рыбопромыслового флота. Для прибрежного рыболовства используются суда, которым
предоставлено право плавания под Государственным флагом России и которые
оснащены техническими средствами контроля для автоматической передачи
информации о местоположении судна и другими техническими средствами контроля,
которые устанавливаются на рыболовецкие суда с главным двигателем мощностью
более 55 кВт и вместимостью более 80 тонн.
Прибрежное рыболовство допускается с
предоставлением рыбопромыслового участка во внутренних морских водах,
территориальном море России, а также без предоставления рыбопромыслового
участка в определённых Правительством РФ районах континентального шельфа и
исключительной экономической зоны Российской Федерации. Типы судов, орудия и
способы добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного
рыболовства определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти по отдельным рыбохозяйственным бассейнам.
Рыболовство
в научно-исследовательских и контрольных целях осуществляется научными
организациями для изучения и сохранения водных биоресурсов, а также среды их
обитания на основании ежегодного плана проведения ресурсных исследований водных
биоресурсов в объеме, необходимом для проведения научных исследований. Добытые
при этом водные биоресурсы используются только для проведения работ в указанных
целях. Такие водные биоресурсы подлежат возвращению в среду обитания после
проведения этих работ. В случае если физическое состояние водных биоресурсов не
позволяет возвратить их в среду обитания, они подлежат уничтожению.
На судах, используемых для осуществления
рыболовства в научноисследовательских и контрольных целях, производство рыбной
и иной продукции из водных биоресурсов запрещается. Порядок рыболовства в
научно-исследовательских и контрольных целях устанавливается Правительством РФ.
Рыболовство в учебных и
культурно-просветительских целях, в целях рыбоводства, воспроизводства и
акклиматизации водных биоресурсов осуществляется гражданами и юридическими
лицами в порядке, определенном уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
Граждане вправе осуществлять любительское и
спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и
бесплатно. Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с
условием возвращения добытых (выловленных) водных биоресурсов в среду их
обитания, так и без этого условия. Любительское и спортивное рыболовство в
прудах, обводнённых карьерах, находящихся в собственности граждан или
юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников, а на
рыбопромысловых участках - с согласия их пользователей.
При традиционном рыболовстве малочисленные народы и
их общины вправе применять традиционные методы добычи водных биоресурсов, если
они не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность,
устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их
обитания и не представляют опасности для человека.
Приостановление рыболовства в
случаях, предусмотренных КоАП РФ, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях
приостановление осуществляется федеральным органом исполнительной власти в
области рыболовства.
Переход права на добычу водных биоресурсов от
одного лица к другому лицу может осуществляться в порядке универсального
правопреемства - в соответствии с гражданским законодательством или путём
отчуждения - на основании договора, заключаемого по результатам аукциона.
Общий
допустимый улов водных биоресурсов и виды водных биоресурсов, в отношении
которых он устанавливается, утверждаются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти для каждого рыбохозяйственного бассейна. Общий допустимый
улов водных биоресурсов в целях установления квоты добычи водных биоресурсов,
предоставляемой России, определяется в соответствии с международными
договорами. Порядок определения и утверждения общего допустимого улова водных
биоресурсов и его изменения устанавливается Правительством РФ.
Общие допустимые уловы
водных биоресурсов во внутренних водах, в том числе во внутренних морских
водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной
экономической зоне России, в Азовском и Каспийском морях, а также квоты добычи
(вылова) водных биоресурсов, предоставленные России в соответствии с
международными договорами, ежегодно распределяются и утверждаются
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Государственное управление в области рационального использования животного
мира входит в компетенцию исполнительных органов государственной власти,
Президента и Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов
Федерации, а также специально уполномоченных государственных органов по охране,
контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их
обитания.
5. Особенности правовой охраны
атмосферного воздуха
Атмосферный воздух - один из природных
объектов, в совокупности с другими - землей, недрами, водами, растительным и
животным миром - образующий природу. Атмосферный воздух (англ. atmospheric air) - в РФ объект
правовой охраны, неотъемлемая часть среды обитания человека, растений и
животных, жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий
собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных
и иных помещений».
Название «газ» происходит
от греческого слова «haos» и было введено Ван Гельмонтом еще в начале 17 века,
оно хорошо отражает истинный характер движения частиц в газе, отличающегося
полной беспорядочностью, хаотичностью. В отличие, например, от жидкости газы не
образуют свободной поверхности и равномерно заполняют весь доступный им объем.
Газообразное состояние, если причислять к нему и ионизованные газы, является
самым распространенным состоянием вещества во Вселенной (атмосферы планет,
звезды, туманности, межзвездное вещество и т.д.).
Атмосферный воздух является объектом экологических отношений,
регулируемых как системой специализированных нормативно-правовых актов в
области охраны данного природного объекта, так и интегрированными актами
экологического законодательства, например Федеральным законом «Об охране
окружающей среды».
У атмосферного воздуха и атмосферы в целом множество других экологически и
социально полезных свойств. Он является проводником энергии Солнца, служит
защитой от губительных космических излучений, образует основу климатических и
погодных условий на Земле. В экономической деятельности общества атмосфера
интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Наконец, атмосфера -
это среда для удаления газообразных и пылевидных отходов человеческой
деятельности.
Особенностью правового режима атмосферного воздуха является то, что в силу
физических свойств он не может быть объектом права собственности, поскольку к нему
неприменимы традиционные полномочия собственника. Он не может быть
индивидуализирован для того, чтобы стать объектом права собственности.
Не являясь
собственником атмосферного воздуха, находящегося в конкретный момент над
территорией государства, оно имеет на него суверенные права. Эти права вытекают
из принадлежности государству его естественной природной среды. Любое
государство в пределах своего воздушного пространства пользуется всеми правами
территориального верховенства, государственного суверенитета, исключительным
правом на использование атмосферы. В соответствии с Воздушным кодексом РФ,
принятым 19 марта 1997 г., Российская Федерация обладает полным и
исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской
Федерации. Под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над
территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и
территориальным морем (ст. 1).
Если в отношении таких
природных объектов, как земля, недра, воды, животный мир, предмет правового
регулирования включает регулирование и использования, и охраны, то
регулирование использования атмосферного воздуха действующий Федеральный закон
"Об охране атмосферного воздуха" не предусматривает. Предшествующий
Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" устанавливал некоторые
требования по регулированию потребления атмосферного воздуха для промышленных и
иных народнохозяйственных нужд.
Хотя на практике не
устанавливается особых ограничений на забор воздуха для технологических нужд,
как природный ресурс атмосферный воздух эксплуатируется весьма интенсивно.
Например, современный реактивный лайнер при перелете из Европы в Америку за 8
часов полета потребляет столько кислорода, сколько за это же время могут
выделить 25 тыс. га леса. Воздух является необходимым элементом производственных
процессов и иной хозяйственной деятельности человека.
Наряду с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» отношения по
охране атмосферного воздуха регулируются Федеральным законом «Об охране
окружающей среды», Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и многими
другими нормативными актами.
Загрязнение
атмосферного воздуха является актуальнейшей для России экологической проблемой.
При этом подчеркнем ту особенность, что загрязненная вода перед ее
употреблением может быть предварительно очищена, в отношении атмосферного
воздуха в силу его особенности как природного объекта эта мера не может быть
применена. Человек, как и другие организмы, дышит тем воздухом, который их
окружает.
Состояние атмосферного
воздуха соответствующим образом отражается на человеке, а также иных живых
организмах. Приведем некоторые данные. Средняя продолжительность жизни на 40 -
60% связана с качеством атмосферного воздуха, воды и почвы.
По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей
среды Российской Федерации в 2010 году» ,
уровень загрязнения воздуха как высокий и очень высокий был отмечен в 135
городах России. В них проживает 66% городского населения страны. В среднем же
по стране воздействие высокого и очень высокого уровня загрязнения воздуха
испытывают 58% городского населения
При этом заметим, что в
нашей стране имеется достаточно развитое законодательство в данной сфере
начиная с 1980 г., когда был принят Закон СССР
«Об охране атмосферного воздуха». Причина этой ситуации очевидна: требования
этого законодательства не исполняются.
Поскольку в процессе
антропогенной деятельности на состояние атмосферного воздуха оказываются
химические, физические и биологические воздействия, законодательство регулирует
соответствующие отношения по его охране. Причем такие воздействия на состояние
окружающей среды, как физические (шум, электромагнитные), регулируются
преимущественно именно в рамках воздухоохранительного права.
Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха
основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального
закона «Об охране атмосферного воздуха» и
принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны
атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных
экологических требований охраны атмосферного воздуха. В республике принят закон
от 05.11.2008 N 51 «Об охране атмосферного воздуха в Республике Дагестан».
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха
основывается на следующих принципах:
- приоритет охраны
жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;
- обеспечение
благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека;
- недопущение
необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды;
- обязательность
государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;
- гласность, полнота и
достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении;
- научная
обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмосферного
воздуха и охране окружающей среды в целом;
- обязательность
соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны
атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного законодательства.
Основными правовыми средствами охраны атмосферного воздуха являются:
- программы по охране атмосферного воздуха;
- нормирование качества
атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со стороны отдельных
источников;
- регулирование
размещения источников вредных воздействий на атмосферу;
- экологическая
экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых
сопровождается загрязнением атмосферы;
- разрешительный
порядок вредных воздействий на состояние атмосферного воздуха;
- сертификация
производства и использования топлива, а также производства и использования на
территории РФ технических, технологических установок, двигателей, транспортных
и иных передвижных средств и установок;
- государственная
регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ;
- государственный учет
вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников;
- инвентаризация
выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных
физических воздействий на атмосферный воздух и их источников;
- мониторинг
атмосферного воздуха;
- государственный,
производственный и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха;
- экономический
механизм охраны атмосферного воздуха;
- ответственность за
нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного
воздуха.
В законодательстве предусмотрены мероприятия по защите населения при
изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и
здоровью людей. В городских и иных поселениях органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют
работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. При получении
прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие
источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны
проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух, согласованные с территориальными органами специально
уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны
атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью
указанных мероприятий.
При изменении состояния
атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза
жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры по защите населения в
соответствии с законодательством Российской Федерации о защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В законодательстве предусматривается ряд запретительных мер, связанных с
охраной атмосферного воздуха. В частности, запрещается:
- выброс в атмосферный
воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для
окружающей природной среды не установлена;
- внедрение новой
техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение
технологического оборудования и других технических средств, если они не
отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного
воздуха;
- проектирование,
размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности,
функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и
озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда
растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий
для людей и окружающей природной среды;
- размещение и
эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют
предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и
средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух;
- производство и
эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных
(загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические
нормативы выбросов.
Реальное положение дел
в атмосфере показывает, что на практике такие запреты далеко не всегда
соблюдаются. По имеющимся данным, даже вновь вводимые в эксплуатацию
предприятия, как правило, не обеспечивают соблюдения установленных требований.
Они функционируют на основе временно согласованных нормативов выбросов
загрязняющих веществ, то есть допускается заведомое нарушение нормативов
предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере.
Охрана атмосферного воздуха - система мер,
осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества
атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье
человека и окружающую среду.
Основными правовыми средствами, с помощью которых осуществляется охрана
атмосферного воздуха от загрязнения является:
- нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических
воздействий на атмосферный воздух (статьи 11 и 12 ФЗ «Об охране атмосферного
воздуха».
В целях определения
критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических
и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые
природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного
воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества
атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на
него. Гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха,
предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух
устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном Правительством
Российской Федерации.
В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких
выбросов:
- технические нормативы выбросов;
- предельно допустимые выбросы.
Технические нормативы выбросов устанавливает
федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды или
другой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган
исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти в области охраны окружающей среды для отдельных видов стационарных
источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а
также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных
или иных передвижных средств и установок всех видов.
Предельно допустимые выбросы устанавливаются
территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области
охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов
вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности
(организации в целом). В случае невозможности соблюдения юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями, имеющими источники выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов
территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области
охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно
согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других
федеральных органов исполнительной власти. Временно согласованные выбросы
устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов
при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана
уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
В целях государственного регулирования вредных физических воздействий на
атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые нормативы вредных
физических воздействий на атмосферный воздух.
- нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые
нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, методы их
определения пересматриваются и совершенствуются по мере развития науки и
техники с учетом международных стандартов. Нормативы выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы
вредных физических воздействий на атмосферный воздух, временно согласованные
выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они
устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном
Правительством Российской Федерации.
- государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально
опасных веществ (статья 13 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).
Федеральный орган
исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти осуществляет организацию
регистрационных испытаний вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных
веществ, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на человека
и окружающую среду, и их государственную регистрацию в соответствии с
положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 N 219-ФЗ с 1 января 2019
года статья 14 будет изложена в следующей редакции:
"Статья 14. Разрешение на выброс радиоактивных веществ в атмосферный
воздух и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух
1. Выброс радиоактивных веществ в атмосферный воздух стационарным
источником допускается на основании разрешения, выданного уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Разрешением на
выброс радиоактивных веществ в атмосферный воздух устанавливается предельно
допустимый выброс радиоактивных веществ.
2. Вредное физическое воздействие на атмосферный воздух допускается на
основании разрешения, выданного уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
3. При отсутствии разрешения на выброс радиоактивных веществ в атмосферный
воздух, разрешения на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух, а
также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, юридические
лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.".
- Разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух
и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух. Выброс вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается
на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа
исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке,
определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно
допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного
воздуха.
Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств
устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на
основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством
Российской Федерации. За выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный
воздух уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые
установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
При отсутствии
разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и
вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении
условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут
быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
- регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств
(статья 17).
Запрещаются
производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание
вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические
нормативы выбросов. Правительство Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять меры по уменьшению
выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации
транспортных и иных передвижных средств.
- регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении,
захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления
(статья 18). Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и
населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и
потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов
без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным
органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, запрещается. Юридические
лица, отходы производства и потребления которых являются источниками
загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз
таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также
на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие
отходы в качестве сырья. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный
воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с
территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области
охраны окружающей среды.
- мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного
воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей (статья 19).
В городских и иных
поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов
вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных
метеорологических условий.
Порядок проведения
указанных в пункте 1 настоящей статьи работ, в том числе подготовка и передача
соответствующих прогнозов, определяется органами государственной власти
субъектов Российской Федерации по представлениям территориальных органов
федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных
областях и территориальных органов других федеральных органов исполнительной
власти.
При получении прогнозов
неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, индивидуальные
предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на
осуществление регионального государственного экологического надзора.
Информация о
неблагоприятных метеорологических условиях представляется территориальным
органом федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии в
территориальный орган федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического
надзора, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
уполномоченный на осуществление регионального государственного экологического
надзора, которые обеспечивают контроль за проведением юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями согласованных мероприятий по уменьшению
выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах
хозяйственной и иной деятельности.
Порядок представления
информации о неблагоприятных метеорологических условиях, требования к составу и
содержанию такой информации, порядок ее опубликования и предоставления
заинтересованным лицам устанавливаются федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области
охраны окружающей среды.
При изменении состояния
атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза
жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры по защите населения в
соответствии с законодательством Российской Федерации о защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Законодательством об охране атмосферного воздуха выделяет следующие
организационно-правовые меры:
- государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их
источников (статья 21).
Государственный учет
стационарных источников, состава, объема или массы выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, видов и уровней вредных физических
воздействий на него, установок очистки газа ведется в рамках государственного
учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в
соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.
Перечень организаций,
осуществляющих в установленном порядке статистические наблюдения в области
охраны окружающей среды на соответствующих территориях, определяется
территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области
охраны окружающей среды по согласованию с территориальными органами
государственной статистики.
- инвентаризация стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих)
веществ в атмосферный воздух (статья 22). Юридические лица и
индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную
деятельность с использованием стационарных источников, при осуществлении
производственного экологического контроля в соответствии с установленными
требованиями проводят инвентаризацию стационарных источников и выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, документируют и хранят полученные
в результате проведения инвентаризации и корректировки этой инвентаризации
сведения.
Инвентаризация
стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух проводится инструментальными и расчетными методами. Порядок разработки и
утверждения методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух стационарными источниками устанавливается Правительством
Российской Федерации. Формирование и ведение перечня указанных методик
осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.
- мониторинг атмосферного воздуха (статья 23). В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки
и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти,
органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной
информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного
воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на
соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. Государственный
мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного
экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и
осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны
окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей
компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Территориальные органы федерального
органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с
территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях устанавливают и пересматривают
перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг
атмосферного воздуха.
- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха
(статья 24). Под государственным
надзором в области охраны атмосферного воздуха понимаются деятельность
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на
предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной
власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их
руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями,
их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные
предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с
международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны
атмосферного воздуха (далее - обязательные требования), посредством организации
и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством
Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий
выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной
власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований,
анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при
осуществлении органами государственной власти, органами местного
самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и
гражданами своей деятельности.
Государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха осуществляется
уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответственно
федерального государственного экологического надзора и регионального
государственного экологического надзора (далее - органы государственного
надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской
Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008
года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля».
- производственный контроль за охраной атмосферного воздуха
(статья 25).
Производственный
контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица,
индивидуальные предприниматели, которые имеют источники вредных химических,
биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые
назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за
охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы.
Юридические лица, индивидуальные
предприниматели, которые имеют источники вредных химических, биологических и
физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану
атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в
области охраны атмосферного воздуха.
- общественный контроль за охраной атмосферного воздуха (статья 26). Общественный контроль
за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном
законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской
Федерации в области охраны окружающей среды, законодательством Российской
Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации об общественных
объединениях.
Общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное
воздействие на атмосферный воздух.
В целях предупреждения
вредного воздействия на атмосферный воздух в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации, устанавливаются обязательные для
соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности требования
охраны атмосферного воздуха, в том числе к работам, услугам и соответствующим
методам контроля, а также ограничения и условия осуществления хозяйственной и
иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух.
Органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной
власти субъектов Российской Федерации могут вводить ограничения использования
нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению
атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также стимулировать
производство и применение экологически безопасных видов топлива и других
энергоносителей. Запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень
опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не
установлена (статья 15).
Действия, направленные
на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений, могут
осуществляться только при отсутствии вредных последствий для жизни и здоровья
человека и для окружающей среды на основании разрешений, выданных федеральным
органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В целях уменьшения трансграничного загрязнения атмосферного
воздуха источниками выбросов вредных (загрязняющих) веществ, расположенными
на территории Российской Федерации, Российская Федерация обеспечивает
проведение мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух, а также осуществляет иные меры в соответствии с
международными обязательствами Российской Федерации в области охраны
атмосферного воздуха (статья 20).
Термины:
атмосферный
воздух
- жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную
смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных
помещений (абзац в редакции, введенной в действие с 11 января 2009 года
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ;
вредное
(загрязняющее) вещество - химическое или биологическое вещество либо смесь
таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в
определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и
окружающую среду (абзац в редакции, введенной в действие с 11 января 2009 года
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ;
загрязнение
атмосферного воздуха
- поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих)
веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и
экологические нормативы качества атмосферного воздуха;
вредное
физическое воздействие на атмосферный воздух - вредное воздействие шума,
вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов,
изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие
физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую
среду (абзац в редакции, введенной в действие с 11 января 2009 года Федеральным
законом от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ;
трансграничное
загрязнение атмосферного воздуха - загрязнение атмосферного воздуха в
результате переноса вредных (загрязняющих) веществ, источник которых расположен
на территории иностранного государства;
неблагоприятные
метеорологические условия - метеорологические условия, способствующие
накоплению вредных (загрязняющих) веществ в приземном слое атмосферного
воздуха;
предельно
допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух - норматив физического
воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый
максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором
отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду (абзац
в редакции, введенной в действие с 11 января 2009 года Федеральным законом от
30 декабря 2008 года N 309-ФЗ;
предельно
допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух - норматив,
который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного,
электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при
котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников
не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на
атмосферный воздух;
технологический
норматив выброса
- норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух,
устанавливаемый для технологических процессов основных производств и
оборудования, отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий,
с применением технологического показателя выброса;
предельно
допустимая (критическая) нагрузка - показатель воздействия одного или
нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую среду, превышение
которого может привести к вредному воздействию на окружающую среду;
предельно
допустимый выброс
- норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух,
который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси
химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатель активности
радиоактивных веществ, допустимый для выброса в атмосферный воздух стационарным
источником и (или) совокупностью стационарных источников, и при соблюдении которого
обеспечивается выполнение требований в области охраны атмосферного воздуха;
мониторинг
атмосферного воздуха
- система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за
происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния
атмосферного воздуха, его загрязнения;
охрана
атмосферного воздуха
- система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях
улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного
воздействия на здоровье человека и окружающую среду;
гигиенический
норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного
воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное
воздействие на здоровье человека;
экологический
норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного
воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное
воздействие на окружающую среду;
качество
атмосферного воздуха
- совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного
воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества
атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха;
технологический
показатель выброса
- показатель концентрации вредного (загрязняющего) вещества, объема или массы
выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на
единицу времени или единицу произведенной продукции (товара), характеризующий
технологические процессы и оборудование;
технический
норматив выброса
- норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух,
который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси
химических веществ в расчете на единицу пробега транспортного средства или
единицу произведенной работы двигателя передвижного источника;
источник
выброса
- сооружение, техническое устройство, оборудование, которые выделяют в
атмосферный воздух вредные (загрязняющие) вещества;
стационарный
источник
- источник выброса, местоположение которого определено с применением единой
государственной системы координат или который может быть перемещен посредством
передвижного источника;
передвижной
источник
- транспортное средство, двигатель которого при его работе является источником
выброса;
установка
очистки газа
- сооружение, оборудование, аппаратура, используемые для очистки и (или)
обезвреживания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
5. Правовой режим недр
Недра являются частью
земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже
земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин,
доступных для геологического изучения и освоения.
Недра в границах
территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся
в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются
государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения
недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Участки недр не
могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или
отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается
федеральными законами.
Добытые из недр
полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в
федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Согласно ч. 1 ст. 1
Закона РФ «О недрах» законодательство РФ о недрах основывается на Конституции
РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ
конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как
верховенство данной Конституции на всей территории России. Как представляется,
в рассматриваемом положении ч. 1 ст. 1 Закона "О недрах" подчеркивается
комплексный характер законодательства РФ о недрах - самостоятельной отрасли
законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей.
Среди
конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о
недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные
ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); земля и другие
природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и
иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); владение, пользование и распоряжение
землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); вопросы владения, пользования и
распоряжения недрами, разграничение государственной собственности,
природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении
России и ее субъектов (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1 ст. 72).
Именно на основании
положения п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего
законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее
субъектов, основано определение в ч. 1 ст. 1 Закона двухуровневой структуры
системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль
законодательства:
1) Закон "О
недрах" и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и
иные нормативные правовые акты;
2) принимаемые в
соответствии с Законом "О недрах" законы и иные нормативные правовые
акты субъектов РФ.
Иными нормативными
правовыми актами федерального уровня, нежели федеральные законы, являются указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти.
В части 2 ст. 67
Конституции РФ установлено, что Россия обладает суверенными правами и
осуществляет в порядке, определяемом федеральным законом и нормами
международного права, юрисдикцию не только на континентальном шельфе России, но
и в исключительной экономической зоне России. Статус исключительной
экономической зоны России, суверенные права и юрисдикцию России в ее
исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией
РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными
договорами России определяет Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ
"Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", что
закреплено в его преамбуле. Там же предусмотрено, что вопросы, относящиеся к
исключительной экономической зоне России и деятельности в ней, не
предусмотренные названным Законом, регулируются другими федеральными законами,
применимыми к исключительной экономической зоне России и деятельности в ней.
В качестве актов федерального законодателя,
регулирующих отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных
видов минерального сырья, следует назвать:
Федеральный закон от
21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии",
который согласно его преамбуле определяет правовую основу и принципы
регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии,
направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту
собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать
развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного
режима безопасного использования атомной энергии;
Федеральный закон от
26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных
камнях", который в соответствии с его преамбулой устанавливает правовые
основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и
разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи,
производства, использования и обращения (гражданского оборота);
Федеральный закон
"О газоснабжении в Российской Федерации", который согласно его ст. 1
определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области
газоснабжения в России и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей
государства в стратегическом виде энергетических ресурсов.
Актами,
регулирующими отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и
токсичных веществ, являются Федеральный закон "Об использовании атомной
энергии", а также Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об
отходах производства и потребления", который в соответствии с его
преамбулой определяет правовые основы обращения с отходами производства и
потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и
потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения
таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников
сырья.
Часть 8 статьи 1
Закона предусматривает, что особенности отношений недропользования на условиях
раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о
разделе продукции". Именно в связи с принятием названного Закона
рассматриваемая норма и включена в данную статью Федеральным законом от 10
февраля 1999 г. N 32-ФЗ. Этим же Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N
32-ФЗ внесены изменения, учитывающие нормы Федерального закона "О
соглашениях о разделе продукции", и в целый ряд других статей Закона
"О недрах".
Как определено в
преамбуле Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции",
данный Закон, принятый в развитие законодательства РФ в области
недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы
отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных
инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории России,
а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной
экономической зоны России на условиях соглашений о разделе продукции.
В пункте 1 ст. 2
Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" определено,
что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым
Россия предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестор) на
возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски,
разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и
на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение
указанных работ за свой счет и на свой риск. Там же предусмотрено, что
соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием
недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между
сторонами соглашения в соответствии с положениями названного Закона.
В Республике Дагестан принят Закон Республики Дагестан от 13.03.2015 г.
№ 24 «О недрах».
Право пользования недрами (в объективном смысле) - это система правовых
норм, которые регулируют порядок и условия предоставления и использования
недр, права и обязанности недропользователей. Для субъектов недропользования
это право представляет собой совокупность конкретных прав и обязанностей,
приобретаемых ими в связи с предоставлением участка недр в пользование.
В зависимости от
целей использования недр право недропользования может подразделяться на
следующие виды:
- для геологического изучения.
Имеется в виду общее геологическое изучение (научно-исследовательские работы по
получению данных о строении недр, протекающих в них процессах, режиме
подземных вод, прогнозированию землетрясений, вулканической деятельности,
палеонтологические изыскания и т. д.), а также поиск и оценка месторождений
полезных ископаемых;
- для разведки и добычи
полезных ископаемых, то есть извлечения из недр минерального сырья
неорганического и органического происхождения, а также для использования
отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
- для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых
(туннелей, метрополитенов, трубопроводов, производственных объектов, хранилищ
нефти и газа, захоронения отходов производства, сброса сточных вод и т. д.);
- для образования особо
охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое,
санитарно-оздоровительное и иное значение (научных и учебных полигонов,
геологических заповедников, заказников, памятников природы, пещер и других
подземных полостей);
- для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических
коллекционных материалов (ст. 6 Закона РФ «О недрах»).
Пользователями недр (субъектами права недропользования) могут быть любые
субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в
том числе юридические лица и граждане других государств.
Исключение составляет использование недр для добычи радиоактивного сырья
и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ - субъектами такого
права недропользования могут быть только государственные предприятия и
организации.
К пользователям недр или привлекаемым ими для использования недр лицам
предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта,
подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом).
Участниками горных правоотношений могут стать и лица, не являющиеся
недропользователями. Так, граждане, выявившие признаки месторождения полезного
ископаемого, редкого геологического обнажения, минералогического,
палеонтологического образования, представляющего научную или культурную
ценность, на ранее неизвестном участке недр, вправе его зарегистрировать и
получить поощрительное вознаграждение. Если открытое месторождение имеет
промышленную ценность, то лицо имеет право на государственное денежное
вознаграждение (ст. 34 Закона РФ «О недрах»).
Объектами права
недропользования являются обособленные в установленном законом порядке участки
недр, предоставляемые субъектам в пользование.
Они могут выступать в виде горного отвода - геометризированного блока
недр (в случае добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных
сооружений, образования особо охраняемых геологических объектов) или
геологического отвода (в случае геологического изучения недр).
В границах горного отвода получивший его субъект имеет исключительное
право осуществлять пользование недрами, а в границах геологического отвода
могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр.
Основания возникновения права пользования недрами
во многом зависят от вида пользования недрами. Основания возникновения
права пользования участками недр предусмотрены ст. 10.1 Закона «О недрах»:
1) решение Правительства РФ, принятое:
- по результатам конкурса или аукциона для
разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр,
разведки и добычи полезных ископаемых, по совмещённой лицензии, на участке недр
федерального значения;
- при установлении факта открытия
месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на
участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в
результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр,
проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки
и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения
таких работ в соответствии с государственным контрактом;
- для
захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких
горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;
- для разведки и
добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и
добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке
недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на
участке недр федерального значения, расположенном на территории России и
простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального
значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством РФ перечня участков
недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без
проведения конкурсов и аукционов;
2) решение федерального органа управления
государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях
предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования
участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на
участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;
3) решение комиссии,
которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и
в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти
соответствующего субъекта Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении
права пользования участками недр:
- в целях геологического изучения недр, за
исключением недр на участках недр федерального значения;
- при установлении факта открытия
месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим
работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи
полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр
федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр
федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых и
проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с
государственным контрактом;
- для добычи подземных вод, используемых для
целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического
обеспечения водой объектов промышленности;
- для строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- для строительства нефте- и газохранилищ в
пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения
отходов производства и потребления;
- для образования особо охраняемых
геологических объектов;
4) решение
конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком
недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения
недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой
лицензии, за исключением участков недр федерального значения;
5) решение органа исполнительной власти
субъекта Федерации, согласованное с федеральным органом управления
государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для
сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных
материалов;
6) принятое в соответствии с
законодательством субъекта Федерации решение органа государственной власти
субъекта Федерации:
- о предоставлении по результатам аукциона права на разведку и
добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение,
разведку и добычу общераспространённых полезных ископаемых на участках недр,
содержащих месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участках
недр местного значения;
- о предоставлении права пользования участком
недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений
местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- о предоставлении права пользования участком
недр, содержащим месторождение общераспространённых полезных ископаемых, для
разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых открытого
месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр,
выполнявшим работы по геологическому изучению такого участка недр, за
исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным
контрактом;
- о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года)
пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространённых
полезных ископаемых, для осуществления юридическим лицом (оператором)
деятельности на участке недр, содержащем месторождение общераспространённых
полезных ископаемых, право пользования которым досрочно прекращено;
7) переход права пользования участками недр в
соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими
отношения недропользования;
8) вступившее в силу соглашение о разделе
продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о
разделе продукции»;
9) государственный контракт на выполнение
работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный
федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с
Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Предоставление
участков недр в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется
на основе конкурсов и аукционов, за исключением случаев, когда месторождение
полезных ископаемых открыто самим недропользователем. Однако если месторождение
относится к участкам недр федерального значения и открыто пользователем недр,
являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным
инвестором, то в отношении такого месторождения Правительством РФ может быть
принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр при
возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.
Все иные права
пользования ресурсами недр, не связанные с их добычей (изучение недр, добыча
подземных вод, использование в качестве подземных хранилищ, образования особо
охраняемых геологических объектов и др.) предоставляются без проведения
конкурсов и аукционов. Конкурсная (аукционная) основа предоставления права
разведки и добычи ресурсов недр существенно уменьшает возможность монополизации
недропользования отдельными пользователями недр. Основные требования к порядку
проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами устанавливаются
ст. 13.1 Закона «О недрах».
Право недропользования, независимо от иных
условий, прекращается в следующих случаях:
1) по истечении
установленного в лицензии срока её действия;
2) при отказе владельца
лицензии от права пользования недрами;
3) при возникновении
определённого условия, зафиксированного в лицензии, с наступлением которого
прекращается право пользования недрами;
4) в случае
переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом «О
недрах» при переходе права пользования недрами.
5) при прекращении
концессионного соглашения, если для его исполнения предоставлялся участок недр.
Право пользования недрами может быть прекращено,
а также приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в
случаях:
1) возникновения
угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния
работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем
недр существенных условий лицензии;
3) систематического
нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения
чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
5) если пользователь
недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию
недрами в предусмотренных объёмах;
6) ликвидации
предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были
предоставлены в пользование;
7) по инициативе
владельца лицензии;
8) непредставления
пользователем недр отчётности, предусмотренной горным законодательством;
9) по инициативе
недропользователя по его заявлению.
При досрочном прекращении права
пользования недрами недропользователь должен осуществить ликвидацию или
консервацию горного предприятия за свой счёт. Государство несёт расходы на
консервацию и ликвидацию предприятия, если пользование недрами прекращено при
отсутствии вины недропользователя, а также при прекращении права пользования
участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых,
осуществляемых по совмещённой лицензии, на основании решения Правительства РФ.
Пользование участками недр без лицензии не
допускается. Убытки, причинённые при безлицензионном недропользовании, подлежат
возмещению. При этом вопрос предотвращения самовольного пользования недрами
входит в совместную компетенцию Росприроднадзора и Ростехнадзора, что
установлено Положением о государственном контроле за геологическим изучением,
рациональным использованием и охраной недр и Письмом ФНС от 16 августа 2006 г.
Оформление,
государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр
осуществляются Федеральным агентством по недропользованию или его
территориальными органами, а по участкам недр, распоряжение которыми относится
к компетенции субъектов Федерации, - органами исполнительной власти
соответствующих субъектов Федерации.
Порядок оформления,
государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр,
содержащими месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или
участками недр местного значения (в том числе используемыми для строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых)
устанавливается органами государственной власти субъектов Федерации.
Предоставление
недропользователю горного отвода является следующим, после получения лицензии,
этапом регулирования отношений по использованию недр. Предоставление горных
отводов осуществляется в соответствии с «Инструкцией о порядке предоставления
горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений».
При предоставлении
недропользователю лицензии на право пользования участком недр устанавливаются
предварительные границы горного отвода по согласованию с органами Ростехнадзора
России. Уточнённые границы горного отвода устанавливаются после рассмотрения
проекта разработки месторождения полезных ископаемых, прошедшего согласование,
экспертизу и утверждение. Горноотводный акт, удостоверяющий уточнённые границы
горного отвода, выдается органами Ростехнадзора России на основании проекта,
предоставленного недропользователем. Решение органа Ростехнадзора по
установлению уточнённых границ горного отвода может быть обжаловано в
Ростехнадзор России или в суд.
Проекты горных
отводов вправе составлять только организации, имеющие лицензию на составление
проектной документации разработки месторождений полезных ископаемых. Документы,
удостоверяющие уточнённые границы горного отвода, определяют его
пространственное положение в плане и включаются в пакет лицензионных
документов, являясь их неотъемлемой частью. Разработка месторождений полезных
ископаемых, осуществляемая без документов, определяющих границы горного отвода
или за его пределами, не допускается.
Предоставление
горных отводов при выдаче лицензий на пользование недрами для добычи иных,
кроме нефти и газа, полезных ископаемых на территории Российской Федерации, в
пределах её континентального шельфа и исключительной экономической зоны
осуществляется в соответствии с «Инструкцией по оформлению горных отводов для
разработки полезных ископаемых».
Отдельно
устанавливается порядок предоставления горных отводов и определения их границ
при предоставлении лицензий на пользование недрами для строительства и эксплуатации
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории
России и в пределах её континентального шельфа и исключительной экономической
зоны.
Основными
требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:
1) соблюдение установленного
законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение
самовольного пользования недрами;
2) обеспечение полноты
геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны
недр;
3) проведение опережающего
геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов
полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в
целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4) проведение государственной
экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков
недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного
извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных
ископаемых и попутных компонентов;
6) достоверный учет извлекаемых
и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных
ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных
ископаемых;
7) охрана месторождений
полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов,
снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений
или осложняющих их разработку;
8) предотвращение загрязнения
недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при
подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных
веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
9) соблюдение установленного
порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
10) предупреждение самовольной
застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного
порядка использования этих площадей в иных целях;
11) предотвращение размещения
отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных
объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения
либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения.
В случае нарушения требований право пользования недрами может быть
ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными
органами в соответствии с законодательством.
Основной задачей государственного регулирования отношений
недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы,
ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих
поколений народов Российской Федерации.
Государственное
регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления,
лицензирования, учета и государственного надзора.
В задачи
государственного регулирования входят:
1) определение объемов добычи
основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по
Российской Федерации в целом и по регионам;
2) обеспечение развития
минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для
строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) обеспечение геологического
изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа,
Антарктики и дна Мирового океана;
4) установление квот на
поставку добываемого минерального сырья;
5) введение платежей, связанных
с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального
сырья;
6) установление стандартов
(норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр,
безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального
использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за
их соблюдением.
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным
органом управления государственным фондом недр и органами государственного
горного надзора. Федеральный орган управления государственным фондом недр и его
территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной
деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений
полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой
деятельностью.
В области использования и охраны недр выделяют следующие функции:
- единый фонд геологической информации о недрах является федеральной
государственной информационной системой, содержащей реестр первичной
геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации
о недрах, имеющихся в федеральном фонде геологической информации и его
территориальных фондах, фондах геологической информации субъектов Российской
Федерации, органах государственной власти Российской Федерации, органах
государственной власти субъектов Российской Федерации, организациях,
находящихся в ведении указанных органов государственной власти, иных коммерческих
организациях и некоммерческих организациях, а также первичную геологическую
информацию о недрах и интерпретированную геологическую информацию о недрах,
представленные на электронных носителях и имеющиеся в федеральном фонде
геологической информации и его территориальных фондах.
Правительство
Российской Федерации определяет уполномоченный на создание и эксплуатацию
единого фонда геологической информации о недрах федеральный орган
исполнительной власти, который является оператором единого фонда геологической
информации о недрах. В целях осуществления своих полномочий по созданию и
эксплуатации единого фонда геологической информации о недрах оператор
федеральной государственной информационной системы вправе привлекать
подведомственные ему организации или иные организации в установленном
законодательством Российской Федерации порядке.
Порядок создания и
эксплуатации единого фонда геологической информации о недрах, состав
информации, представляемой обладателями информации в единый фонд геологической
информации о недрах, порядок информационного взаимодействия оператора
федеральной государственной информационной системы единого фонда геологической
информации о недрах с обладателями этой информации и ее пользователями, порядок
обеспечения доступа к информации, содержащейся в едином фонде геологической
информации о недрах, порядок взаимодействия единого фонда геологической
информации о недрах с иными государственными информационными системами
устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Геологическая
информация о недрах, включенная в реестр первичной геологической информации о
недрах и интерпретированной геологической информации о недрах единого фонда
геологической информации о недрах, используется федеральным органом управления
государственным фондом недр или его территориальными органами, органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в информационных целях для осуществления
управления государственным фондом недр, ведения государственного кадастра
месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса
запасов полезных ископаемых, государственного реестра работ по геологическому
изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а
также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами,
предупреждения опасных природных процессов и явлений и устранения их
последствий, обеспечения обороны страны и безопасности государства, организации
и осуществления государственного контроля (надзора).
В целях формирования
единого фонда геологической информации о недрах, ведения единой системы
федерального фонда геологической информации о недрах и его территориальных
фондов и обеспечения оперативного пополнения единого фонда геологической
информации о недрах мероприятия по государственному геологическому изучению
недр (включая региональное геологическое изучение недр, создание
государственной сети опорных геолого-геофизических профилей, параметрических и
сверхглубоких скважин, научно-техническое обеспечение геолого-разведочных
работ, тематические и опытно-методические работы, связанные с геологическим
изучением недр, сбор, обработку, хранение, использование и предоставление в
пользование геологической информации о недрах) осуществляются государственными
(бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в ведении федерального
органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов, на
основании государственного задания, мероприятия по геологическому изучению недр
осуществляются пользователями недр самостоятельно или с привлечением в
установленном порядке иных лиц.
Реестр первичной
геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации
о недрах единого фонда геологической информации о недрах ведется на основании
информации, предоставляемой обладателями геологической информации о недрах.
Формат внесения записей о первичной геологической информации о недрах и
интерпретированной геологической информации о недрах, имеющихся в федеральном
фонде геологической информации и его территориальных фондах, фондах геологической
информации субъектов Российской Федерации, органах государственной власти
Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской
Федерации, организациях, находящихся в ведении указанных органов
государственной власти, иных коммерческих организациях и некоммерческих
организациях, в реестр единого фонда геологической информации о недрах
устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.
- государственный учет и государственная регистрация (статья 28).
Государственному
учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому
изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а
также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами.
Государственные учет
и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке,
устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр.
- государственная экспертиза запасов полезных ископаемых (статья 29).
В целях создания условий для рационального комплексного использования
недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр,
предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных
месторождений подлежат государственной экспертизе, за исключением запасов
подземных вод на участках недр местного значения, предоставляемых для добычи
подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или
технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов
сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 100
кубических метров в сутки.
Предоставление недр
в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после
проведения государственной экспертизы их запасов, за исключением предоставления
участков недр местного значения для добычи подземных вод, которые используются
для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой
объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем
добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки.
Заключение государственной экспертизы о промышленной
значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их
постановки на государственный учет.
Государственная экспертиза может проводиться
на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если
представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют
дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их
народно-хозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических,
экологических и других условий их добычи.
Государственной
экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных
для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с
разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков
недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы
геологической информации.
Государственная
экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической
информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется за счет
пользователей недр.
Проведение
государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической,
экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование
участках недр осуществляется федеральным органом управления государственным
фондом недр и (в части участков недр местного значения) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
Плата за проведение
указанной экспертизы поступает в доход федерального бюджета, за исключением
поступающей в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации платы за
проведение органами государственной власти субъектов Российской Федерации
указанной экспертизы в части участков недр местного значения.
Размер платы за
проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых,
геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в
пользование участках недр и порядок ее взимания определяются Правительством
Российской Федерации.
- государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых
(статья 30).
Государственный
кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях
обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического
изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых,
рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других
народно-хозяйственных целях.
Государственный
кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя
сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество
основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них
компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие
условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку
каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным
проявлениям полезных ископаемых.
- государственный баланс запасов полезных ископаемых (статья 31).
С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный
баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве,
качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по
месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени
промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности
разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов
полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом
Правительством Российской Федерации.
Постановка запасов
полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного
баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления
государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного
надзора.
Составление и ведение государственного кадастра месторождений и
проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных
ископаемых (статья 32). Государственный
кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс
запасов полезных ископаемых составляются и ведутся федеральным органом
управления государственным фондом недр на основе геологической информации,
представляемой пользователями недр, осуществляющими геологическое изучение
недр, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды,
а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, если
пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения, в
соответствии с настоящим Законом, и на основе государственной отчетности
пользователей недр, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и
их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
- государственное управление отношениями недропользования (статья 36).
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным
органом управления государственным фондом недр и органами государственного
горного надзора.
Федеральный орган
управления государственным фондом недр и его территориальные органы не могут
выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий,
осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо
строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.
- государственное геологическое изучение недр (статья 36.1.).
В Российской Федерации осуществляется государственное геологическое
изучение недр, в задачи которого входит: геологическое картирование территории
Российской Федерации и ее континентального шельфа, поиски и оценка
месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными
программами, мониторинг состояния недр и прогнозирование происходящих в них
процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой
базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.
Организация
государственного геологического изучения недр возлагается на федеральный орган
управления государственным фондом недр. Мероприятия по государственному
геологическому изучению недр (включая региональное геологическое изучение недр,
создание государственной сети опорных геолого-геофизических профилей,
параметрических и сверхглубоких скважин, научно-техническое обеспечение
геолого-разведочных работ, тематические и опытно-методические работы, связанные
с геологическим изучением недр, сбор, обработку, хранение, использование и
предоставление в пользование геологической информации о недрах) осуществляются
государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в
ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его
территориального органа, на основании государственного задания.
Работы по
региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр,
включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке
месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет государственных
средств и средств пользователей недр, проводятся в соответствии с утвержденной
проектной документацией, экспертиза которой организуется федеральным органом
управления государственным фондом недр или его территориальными органами и
проводится государственным учреждением, находящимся в ведении федерального
органа управления государственным фондом недр или его территориального органа,
за счет средств заявителей.
Требования к составу
и содержанию проектной документации на проведение работ по региональному
геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и
оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных
ископаемых определяются правилами подготовки проектной документации на
проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных
ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом
управления государственным фондом недр. Порядок проведения экспертизы проектной
документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр,
геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных
ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых и размер платы за ее
проведение устанавливаются федеральным органом управления государственным
фондом недр.
- государственный мониторинг состояния недр (статья 36.2.). Государственный
мониторинг состояния недр является частью государственного экологического
мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Государственный
мониторинг состояния недр осуществляется федеральным органом управления
государственным фондом недр в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр (статья 37). Задачами
государственного надзора за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение
нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской
Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах, норм и правил в
области использования и охраны недр.
Государственный
надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр
осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти
(федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их
компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской
Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации.
К отношениям,
связанным с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением,
рациональным использованием и охраной недр, организацией и проведением проверок
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения
Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля».
Яблоков А.В. Россия: здоровье природы
и людей. М.: ООО "ГАЛЛЕЯ-ПРИНТ", 2007. С. 147.
