Тема 4. Право собственности на природные ресурсы. Право природопользования
1. Понятие и основные признаки права
собственности на природные ресурсы.
2. Формы собственности на природные
ресурсы.
3. Субъекты и объекты права
собственности на природные ресурсы.
4. Основания приобретения и прекращения
права собственности на природные ресурсы.
5. Право природопользования и виды.
1. Понятие и основные признаки права собственности на природные ресурсы
Понятие собственности вообще является фундаментальным наряду с
понятиями жизни, здоровья, свободы и др.
Собственность в юридическом смысле (право собственности)
представляет собой комплексный, многоотраслевой институт, охватывающий правовые
нормы, регулирующие владение, пользование и распоряжение материальными благами.
О.И. Крассов считает, что сущность этих отношений заключается
в том, что какое - либо имущество присваивается конкретным лицом, использующим
его в своих интересах, а все другие лица должны не препятствовать этому.
Отношения собственности включают в себя также и отношения лица к присвоенному
имуществу (вещи) как к собственному (ибо к своему имуществу обычный человек
относится иначе, чем к чужому).
Таким образом, можно определить право собственности на
природные ресурсы как совокупность юридических норм, регулирующих общественные
отношения в области владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.
Необходимо иметь в виду, что природные объекты в отличие
социальных объектов занимают двойственное положение: с одной стороны,
совокупность природных объектов представляет собой естественную среду обитания
и жизни человека и других живых организмов (экологический аспект), с другой
стороны - природные объекты являются объектами хозяйствования людей
(экономический аспект).
Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их
объединения вправе иметь в частной собственности землю. В то же время, согласно
ч. 2 ст. 36, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба
окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Право собственности, в том числе и на природные ресурсы,
рассматривается в двух аспектах:
- как правовой институт (право собственности в объективном
смысле);
- как совокупность правомочий конкретного собственника (право
собственности в субъективном смысле).
Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле
представляет собой совокупность норм права, регулирующих отношения
собственности на природные ресурсы и содержащихся в различных отраслях
российского права (конституционного, гражданского, уголовного, экологического
права и др.).
Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном
смысле понимается совокупность правомочий конкретного собственника по владению,
пользованию и распоряжению определенным природным объектом (ресурсом) или его
частью: земельным участком, обособленным водным объектом, участком леса и т.д.
Право собственности на природные ресурсы включает три
правомочия: владение, пользование и распоряжение.
Правомочие владения означает установленную законом
фактическую принадлежность материальных ценностей, в том числе природных
ресурсов конкретному лицу. Владение — это фактическое обладание вещью.
Право
собственности на природные ресурсы не является абсолютным и ограничивается
общественно значимыми интересами. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ,
собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему
правомочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц. Кроме того, согласно ст. 1 Гражданского кодекса
РФ, гражданские права, в том числе право собственности, могут быть ограничены
на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Право собственности на природные объекты и ресурсы имеет ряд
характерных признаков, отличающих его
от права собственности на иные объекты гражданского оборота, заключающиеся в
следующем.
1. Признак
овеществленности, согласно которому выделяют группу природных объектов,
которые, являясь неотделимой составной частью природной среды, не могут по
своим объективным свойствам быть предметами обращения в собственность.
Например, атмосферный воздух, околоземное космическое пространство, озоновый
слой атмосферы климатические ресурсы и иные природные явления не могут
выступать как объекты права собственности - использование и охрана таких
объектов либо находятся в исключительном ведении государства, либо регулируются
нормами международного права.
2. Признак неотделимости объектов природы и собственности от
природной среды, согласно которому, отграничивают природные объекты (ресурсы)
от социальных. Природный объект остается одновременно объектом природы и
объектом права собственности. Потеря экологической связи (или отделение
природного объекта от естественной среды его нахождения) ведет к прекращению
права собственности на природные ресурсы и возникновению права собственности на
товарно-материальные ценности. Например, нефть, находящаяся в недрах, является
природным ресурсом, и ее использование, и охрана регулируются экологическим
правом. Нефть, извлеченная из недр при наличии законных оснований и
находящаяся, например, в железнодорожной цистерне, представляет собой не
природный объект, а товарно-материальную ценность, оборот которой регулируется,
прежде всего, гражданским правом.
3. Признак отсутствия стоимости объектов природы как
совокупности затрат общественно необходимого труда - этот признак подчеркивает
естественный эволюционный характер происхождения большинства природных
объектов. Нельзя рассчитать себестоимость объекта природы по методикам,
используемым для расчета себестоимости социальных объектов. В то же время,
отсутствие стоимости природных объектов не снимает вопросов их денежной оценки,
что находит свое выражение в платности природопользования. Основы права
собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ (ст. 8, 9, 35,
36, 71, 72,). Положения Основного закона получили развитие в Гражданском
кодексе РФ (в частности, глава 17 и ряд статей в др. главах). Специфические
отношения собственности на конкретные природные ресурсы регулируются также и
природоресурсным законодательством РФ (лесное, водное, земельное и др.
законодательство).
2. Формы собственности на природные ресурсы
В настоящее время формы права
собственности на природные ресурсы определяются Конституцией РФ. В соответствии
с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности. Что понимать под
иными формами собственности, в законодательстве пока не расшифровывается.
Но закрепляется принцип равных,
одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных
ресурсов и охране окружающей среды для всех собственников.
Право частной
собственности на природные ресурсы
Институт права частной собственности, в том числе и на
природные ресурсы получил мощное развитие в конце 80-х - начале 90-х годов
прошлого столетия в связи с переходом экономики страны на рыночные отношения.
В статье 36 Конституции РФ прямо закреплено право граждан и
их объединений (юридических лиц) иметь в частной собственности землю. Данное
положение получило дальнейшее развитие в Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 г.
№ 136-ФЗ (глава III).
В соответствии с п. 1 ст. 8 ВК РФ Пруд, обводненный
карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве
собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию,
физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности
субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица,
юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
В п. 3 той же статьи предусмотрено, что право собственности Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования,
физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается
одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный
участок, в границах которого расположены такие водные объекты
Статья 1.2. Закона «О недрах РФ» определяет, что Недра в границах
территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся
в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются
государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения
недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Участки недр не могут
быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или
отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается
федеральными законами.
Добытые из недр
полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в
федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Статья 8 ЛК
предусматривает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в
федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе
земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Статья 7 ЛК РФ дает определение, что лесным участком является земельный
участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с
требованиями земельного законодательства и Лесного Кодекса.
Законодательство о
животном мире исходит из того, что животный мир в пределах территории
Российской Федерации является государственной собственностью. Российская
Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на
континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской
Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом
Федеральным законом "О
животном мире",
другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, а также нормами международного права.
Право
государственной собственности на природные ресурсы
Государственная собственность на природные
ресурсы является доминирующей среди других форм собственности на природные
ресурсы.
Право государственной собственности — это одна из форм
собственности, при которой правомочиями пользования, владения и распоряжения
природными объектами и ресурсами обладает государство (Российская Федерация или
субъекты РФ) в лице уполномоченных на то органов власти.
Право государственной собственности установлено на все без
исключения природные объекты и ресурсы: землю, водные объекты, недра, леса,
животный мир, особо охраняемые природные территории, природные лечебные
ресурсы.
Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 72 Конституции
России (п. «в» и «г»), разграничение права государственной собственности, а
также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и
другими ресурсами, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов, т.е. государственная собственность подразделяется на федеральную
собственность и собственность субъектов РФ.
В соответствии с законодательством РФ к природным ресурсам,
находящимся в федеральной собственности относятся:
- земли, не находящиеся в
собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 1 ст.
16 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ )
- земли и другие природные
ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов (ст. 10 Федерального закона от
31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" в ред от 04.11.2022 N 419-ФЗ );
- животный мир в пределах территории
Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред.
от11.06.2021 N 170-ФЗ) "О животном мире");
- водные объекты за исключением
прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего
на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному
образованию, физическому или юридическому лицу (п.1, 2 ст. 8 Водного кодекса
Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (в ред. от
01.05.2022 N 122-ФЗ)
- лесные участки в составе
земель лесного фонда (ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006
N 200-ФЗ (в
ред. от 29.12.2022 N 600-ФЗ)
- недра в границах территории Российской
Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные
ископаемые, энергетические и иные ресурсы ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 N
2395-1 (в ред. от 29.12.2022 N 598-ФЗ "О
недрах";
- природные лечебные ресурсы
(ст. 9 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ (в ред. от 26.05.2021 N
152-ФЗ) "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях
и курортах";
- иные природные ресурсы,
отнесенные законодательством РФ к федеральной собственности.
2) исключительное право разрешать и регулировать буровые
работы на континентальном шельфе для любых целей;
3) исключительное право создавать, а также разрешать и
регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов,
установок и сооружений;
4) юрисдикцию в отношении: морских научных исследований,
защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и
трубопроводов.
Континентальный шельф
Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов,
находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении
естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной
окраины материка.
Под природными ресурсами континентального шельфа, согласно
Закону, понимают минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр
(далее - минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к «сидячим
видам», то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел,
находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны
передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским
дном или его недрами (далее - живые ресурсы).
Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами
континентального шельфа, устанавливается специально уполномоченным на то
федеральным органом по рыболовству.
Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе от 17.12.1998
г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне РФ». В частности, согласно
ст.5 Закона, в исключительной экономической зоне Российская Федерация
осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки, разработки, промысла и
сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами, а также в
отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке
исключительной экономической зоны;
2) суверенные права в целях разведки морского дна и его недр
и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых
организмов, относящихся к «сидячим видам» морского дна и его недр.
Геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других
неживых ресурсов морского дна и его недр, а также промысел живых организмов,
относящихся к «сидячим видам», производятся в соответствии с Законом Российской
Федерации «О недрах», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской
Федерации», другими федеральными законами, применимыми к исключительной
экономической зоне и деятельности в ней;
3) исключительное право разрешать и регулировать буровые
работы на морском дне и в его недрах для любых целей. Исключительная
экономическая зона Российской Федерации представляет собой морской район,
находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и
прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным указанным
Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами
международного права.
Определение исключительной экономической зоны применяется
также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не
пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной
хозяйственной деятельности.
Внутренней границей исключительной экономической зоны
является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной
экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий,
от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено
международными договорами Российской Федерации.
Под природными ресурсами исключительной экономической зоны
понимают живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно,
на морском дне и в его недрах.
Живые ресурсы исключительной экономической зоны - все виды
рыб, морских млекопитающих, моллюсков, ракообразных, а также другие водные
биологические ресурсы, за исключением живых организмов «сидячих видов» морского
дна и его недр, использование которых регулируется Федеральным законом «О
континентальном шельфе Российской Федерации».
Неживые ресурсы исключительной экономической зоны -
минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в
морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и
ветра, другие возможные виды неживых ресурсов (ст. 1 Закона).
Таким образом, говоря о природных ресурсах континентального
шельфа и исключительной экономической зоны, необходимо помнить, что РФ
осуществляет не право собственности, а суверенные права и юрисдикцию.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.1998 г. №
155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»
на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет
Российской Федерации.
В соответствии со ст. 20 Закона, допускаются исследование,
разведка, добыча и охрана водных биологических ресурсов и других природных
ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря, а
также обеспечение экологической безопасности, деятельность на особо охраняемых
природных территориях и охрана памятников истории и культуры субъектами РФ,
территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному
морю, но только на основании соглашения между федеральными органами
исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти этих
субъектов.
Внутренние морские воды Российской Федерации - воды,
расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина
территориального моря РФ. К ним относятся: порты РФ; заливы, бухты, губы и
лиманы, берега которых полностью принадлежат РФ; заливы, бухты, губы
и лиманы морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили,
которые исторически принадлежат Российской Федерации. Внутренние морские воды
являются составной частью территории РФ (ст.1 Закона). Территориальное море
Российской Федерации представляет собой примыкающий к сухопутной территории или
к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от
специальных исходных линий, определяемых на основе норм международного права.
В соответствии с Законом РФ от 14.07.1992 г. № 3297-1 «О
закрытом административно-территориальном образовании», к федеральной
собственности относятся земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами,
находящимися на соответствующей территории (ст. 6 Закона). Необходимо отметить,
что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее
органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого
расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и
утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других
материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для
которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны
государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях» установил исключительную федеральную
собственность на такие виды особо охраняемых природных территорий, как
государственные природные заповедники и национальные парки. В федеральной
собственности, так же, как и в собственности субъектов РФ, могут находиться
государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки
и ботанические сады, а также лечебно-оздоровительные местности и курорты. В то
же время, в собственности субъектов РФ находятся природные парки.
В государственной собственности находятся природные лечебные
ресурсы, к которым относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и
озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для
лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (Федеральный закон от
23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах»). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности
как Российской Федерации, так и субъектам РФ.
Согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2359-1 «О
недрах» недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и
содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы,
являются государственной собственностью (не путать с федеральной
собственностью). В федеральной собственности могут находиться отдельные участки
недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для
гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации
стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на
национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее
суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам
Российской Федерации. Причем статус федеральных такие участки получают на
основании совместных решений федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2, ст. 3,
ст. 4 указанного Закона).
В свою очередь, часть месторождений федерального значения, в
том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в
федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к
объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных
месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок
отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»
устанавливает государственную собственность на животный мир в пределах
территории РФ (ст. 4). В Законе определены объекты права федеральной
собственности на животный мир:
- редкие и находящиеся
под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную Книгу РФ;
- обитающие на особо охраняемых природных территориях
федерального значения; - населяющие территориальное море, континентальный шельф
и исключительную экономическую зону РФ;
- подпадающие под действие международных договоров РФ;
- отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном
отношении;
- естественно мигрирующие по территории двух и более
субъектов РФ. Российское законодательство, как уже упоминалось, не
устанавливает права собственности на атмосферный воздух. В соответствии со ст.
1 Воздушного кодекса РФ от 19.03.1997 г. № 60-ФЗ Россия обладает полным и
исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства, под
которым понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации,
в том числе над внутренними водами и территориальным морем.
Вопросы права
собственности на природные ресурсы субъектов Российской Федерации в
законодательстве не решены полностью. Поскольку нет единой концепции по этому
вопросу, все это привело к различным подходам в регулировании природных
отношений в отдельных регионах Российской Федерации и издании дополнительных
законов на их территориях. В Земельном кодексе РФ в ст. 18 определена
собственность на землю субъектов РФ. В ней закреплены земельные участки,
которые возникли при разграничении государственной собственности на землю,
приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным
гражданским законодательством.
В собственности субъектов РФ находятся земельные участки,
которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов
РФ, на которые возникло при разграничении государственной собственности на
землю; которые приобретены гражданским законодательством; которые безвозмездно
переданы субъектам РФ из федеральной собственности.
Согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ собственностью на землю являются
города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Это могут быть, в том
числе земельные участки, от которых отказались собственники, датой отказа
считается государственная регистрация о прекращении собственности на них и
может перейти к собственности муниципального образования, находящихся на его
территории.
В соответствии с федеральными законами по использованию и
охраны природных ресурсов (земли, лесов, вод, недр, животного мира), а также
объекты, отнесенные к особо охраняемым природным территориям регионального
значения, могут быть в собственности субъектов Российской Федерации. Кроме
того, субъекты РФ наделены правом собственника перераспределять земельные и
водные фонды, и имущество, находящееся до приватизации в собственности
субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, недостаточно полно решен вопрос о
праве собственности на природные ресурсы в самих субъектах Федерации.
Как видно, деление природных ресурсов на Федеральную
собственность и собственность субъектов Федерации имеет свои плюсы и минусы.
Положительным является то, что субъекты Федерации имеют право
самостоятельно решать вопросы природопользования и охраны окружающей среды.
Минусы заключаются в том, что эксплуатация природных ресурсов
большинством субъектов Федерации связана с нарушением федерального
законодательства, которые сводятся к злоупотреблению своими правами.
В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: природопользование;
охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо
охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.
В гражданском законодательстве право собственности субъектов
РФ на природные ресурсы определяются в ст. 214 ГКРФ. Проблема заключается не в
разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в самом
механизме совместного решения правомочий владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами и первую очередь в управлении в сфере природопользования и
охраны окружающей среды в интересах Федерации и ее субъектов. Представляется,
что такое соглашение может быть достигнуто между высшими исполнительными
органами Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов
Федерации по конкретным природным ресурсам, в которых должны обязательно
определяться природные ресурсы федерального и регионального значения.
Следовательно, отношения по природопользованию и охраны окружающей среды должны
регулироваться в первую очередь на федеральном уровне и во вторую очередь на
уровне субъектов Федерации. В тоже время нельзя полностью подавлять
управленческую деятельность субъектов Федерации. Это опять привело бы к
командно-административным методам управления природными ресурсами в
государстве. Придавая определенный самостоятельный нормотворческий статус
субъектам Федерации, необходимо более четко регулировать отношения
природопользования и охраны окружающей среды в регионах на муниципальном
уровне, местных органов самоуправления, учитывать их особенности, создавать
благоприятные условия для реализации норм федерального законодательства.
Определяя порядок предоставления природного ресурса в собственность,
пользование, аренду в большинстве случаев субъекты Российской Федерации могут
лишь конкретизировать положения законов Российской Федерации, т.е. определять
правовой режим природопользования, порядок, условия пользования и охраны
окружающей среды.
В собственности субъектов РФ, муниципальных образований,
физических и юридических лиц могут находится водные объекты такие как пруд,
обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего
указанным лицам (п. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ). Что касается форм собственности
на подземные воды, то они относятся к недрам, а значит определяются
законодательством о недрах (п. 6 ст. 8 Водного кодекса РФ).
Не допускается отчуждение таких водных объектов без
отчуждения земельных участков в границах, которых они расположены (п. 3 ст. 8
Водного кодекса РФ). Земельные участки разделу не подлежат, если в результате
этого раздела требуется раздел пруда обводненного карьера. Право
государственной собственности на землю и воды у субъектов Федерации возникает
на основе федеральных законов. Основанием права собственности являются акты
Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков,
на которые у субъектов Федерации возникает это право, а также вступившие в
законную силу судебные решения по спорам, связанные с определением права
собственности на земельные участки.
Характеризуя лесной фонд в составе земель, находящегося в
федеральной собственности, закон допускает собственность на леса субъектов
Федерации.
Существующие проблемные вопросы о разграничении государственной
собственности на леса между Российской Федерации и субъектами Федерации
являются сложными, которые следует решать совместными действиями Центра и
органами субъектов Федерации.
Согласно статьям 82 и 83 Лесного кодекса РФ 2006 г.,
определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области лесных отношений, и передача осуществления отдельных
полномочий Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской
Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области
лесных отношений относятся:
1)
владение, пользование, распоряжения лесными участками находящимся в
собственности субъектов РФ;
2)
установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за
единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта РФ, в
целях его аренды;
3)
установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на
землях, находящихся в собственности субъектов РФ;
4)
утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных
нужд;
5)
установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора
лекарственных растений для собственных нужд;
6)
установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов
для собственных нужд;
7)
установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных
насаждений для собственных нужд;
8)
иные установленные Лесным кодексом и другими федеральными законами полномочия.
Главное, что вытекает из понимания объектов собственности на
природные ресурсы со стороны субъектов Российской Федерации — это получение
доходов от эксплуатации природных ресурсов на своей территории. При этом не
стоит забывать о платежах за их использование, отчисляемых в бюджет
государства, которые закреплены в Федеральном законе.
Право муниципальной
собственности на природные ресурсы
Право муниципальной собственности — это одна из форм
собственности, при которой правом пользования, владения и распоряжения обладают
органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, местное
самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, в том числе вопроса владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью.
В соответствии с положением Конституции РФ муниципальная
собственности наряду с другими формами собственности признается и защищается
государством. В муниципальной собственности может находиться такое недвижимое
имущество, как земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9).
Управляют муниципальной собственностью органы местного
самоуправления. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты
муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим
и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а
также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные
сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования
приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Земельный кодекс РФ (ст. 19) устанавливает, что в
муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны
таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами
субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые
возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые
приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. Кроме
того, в муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в
частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным
Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». В
собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут
безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в
том числе за пределами границ муниципальных образований.
В
муниципальной собственности в соответствии с п. 2 ст. 8 Водного кодекса может
находиться также пруд, обводненный карьер,
расположенный в границах земельного участка, принадлежащего на праве
собственности муниципальному образованию.
Земли и другие природные
ресурсы, находящиеся в собственности муниципальных образований, могут быть
изъяты для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов (ст. 11 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред.
от 30.12.2012) "Об обороне").
Наконец, в муниципальной собственности могут находиться особо
охраняемые природные территории местного значения. К такого рода территориям,
согласно ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»,
относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.
3. Субъекты
и объекты права собственности на природные ресурсы
Субъектами права собственности на природные ресурсы в
соответствии с действующим законодательством являются: физические и юридические
лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.
В соответствии со ст. 114 (пункт «г») Конституции России,
управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Под
управлением в данном случае понимается и распоряжение природными ресурсами.
Согласно п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ «От имени РФ и
субъектов РФ могут своим действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные
неимущественные права, и обязанности, выступать в суде специально
уполномоченные органы государства в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов».
Таким образом, от имени государства права собственника на
природные ресурсы могут осуществлять Правительство РФ, органы власти субъектов
РФ и специально уполномоченные государственные органы.
Субъектами муниципальной собственности в соответствии с
Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» являются: городское или
сельское поселение, муниципальный район или округ, городской округ либо
городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская
территория города федерального значения.
Для того чтобы физические и юридические лица могли выступать
как субъекты права собственности на природные ресурсы, они должны обладать
правосубъектностью, которая включает в себя правоспособность и дееспособность.
Напомним, что в гражданском праве под правоспособностью
понимается способность индивида иметь права и обязанности. Правоспособность
физического лица возникает с рождения. Дееспособность же - это способность лица
своими действиями осуществлять права и обязанности и она, прежде всего, связана
с психическими и возрастными свойствами индивида.
Выделяют следующие виды дееспособности физических лиц:
- полную (возникает с 18 лет);
- частичную (с 14 до 18 лет);
- дееспособность малолетних (с 6 до 14 лет).
Правосубъектность юридического лица возникает с момента
государственной регистрации его учредительных документов. Помимо общей правосубъектности
юридического лица, выделяют специальную правосубъектность, которая возникает с
момента получения юридическим лицом разрешения на тот или иной вид деятельности
(например, лицензии).
Что касается иностранцев и лиц без гражданства, а также иностранных
юридических лиц, то в соответствии со ст. 62 Конституции РФ (ч. 3, иностранные
граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и
несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных
федеральными законами или международными договорами РФ. Другими словами, их
правовой статус, как правило, не отличается от правового статуса граждан РФ. В
то же время, существуют и определенные ограничения, установленные
законодательством РФ. Так, согласно ст. 15 (п. 3) Земельного кодекса РФ,
иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не
могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на
приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии
с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных
установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.
Определенные ограничения для указанной категории лиц установлены и в
Федеральном законе от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» (ст. 3): иностранные граждане, лица без
гражданства и иностранные юридические лица, а также юридические лица, в
уставном капитале которых доля иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных
юридических лиц составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками
из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, за
исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 1 мая 2016 года N
119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных
на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав
Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации".
Объекты права
собственности на природные ресурсы
В то же время, Гражданский кодекс РФ не отождествляет режим
простого имущества и природных объектов. В п. п. 1, 2, 4 ст. 209 Кодекса предусмотрены
права собственника имущества, а в п. 3 этой же статьи отдельно говорится о
правах собственников природных ресурсов, т.е. п. 3 следует рассматривать как
специальное правило.
В природоресурсном законодательстве право собственности
установлено на следующие природные ресурсы и объекты:
- земля (земельные участки) - ст. ст. 15-19
Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (от 05.12.2022 N
507-ФЗ);
- недра (участки недр) - ст. 1.2
Закон РФ "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1 (от 29.12.2022 N 598-ФЗ);
- водные объекты - ст. ст. 31,
32 Водный кодекс Российской Федерации" от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от
01.05.2022);
- лесные участки в составе
земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности
на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с
земельным законодательством.
- животный мир (объекты
животного мира) - Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.1995 N
52-ФЗ (от 11.06.2021 N 170-ФЗ).
К объектам права собственности относятся также особо
охраняемые природные территории (Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-Ф «Об
особо охраняемых природных территориях») и природные лечебные ресурсы
(Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).
Что касается атмосферного воздуха, то, по мнению большинства
юристов-экологов, он не может являться объектом права собственности в силу
своего физического состояния. В отличие от земли, недр, леса, объектов
животного мира, атмосферный воздух как материальная субстанция находится в
состоянии постоянного турбулентного движения и не может быть индивидуализирован,
значит - им невозможно владеть. А владение - одно из важнейших правомочий
собственника. Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране
атмосферного воздуха» не устанавливает права собственности на воздух.
4.
Основания приобретения и прекращения права собственности на природные ресурсы
В статье 218 ГК РФ, устанавливающей
общие основания приобретения права собственности, предусматривается, что право
собственности на имущество, которое имеет собственника (что вполне относится к
природным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора
купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.
Право частной собственности на
природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с
действующим законодательством о природных ресурсах, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, частным лицам.
Природные ресурсы, находящиеся в
частной собственности, могут быть обращены в государственную собственность в случаях:
• обращения взыскания на имущество по
обязательствам;
• изъятия для государственных нужд
путем выкупа;
•изъятия объекта, используемого с
нарушением требований законодательства;
• перехода наследства государству;
• реквизиции. Реквизиция – это изъятие
у собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при
иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущества в интересах
общества по решению государственных органов в порядке и на условиях,
установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества;
• конфискации. Конфискация – это
безвозмездное изъятие по решению суда имущества у собственника в виде санкции
за совершение преступления или иного правонарушения. В случаях, предусмотренных
законом, конфискация может быть произведена в административном порядке;
• национализации, т.е. обращения в
государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и
юридических лиц.
Природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности, могут быть обращены в частную или государственную
собственность в случае их передачи частному лицу (физическому или юридическому)
или государству в соответствии с законом.
Общие основания прекращения права
собственности определены в гл. 15 ГК РФ. Право собственности прекращается при
отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от
права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права
собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Принудительное изъятие у собственника
имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным
законом, производятся:
• обращение взыскания на имущество по
обязательствам;
• отчуждение имущества, которое в силу закона
не может принадлежать данному лицу;
• реквизиция;
• конфискация;
• отчуждение имущества в случаях,
предусмотренных ГК РФ (ст.235).
По решению собственника в порядке,
предусмотренном законодательством о приватизации, имущество, находящееся в
государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность
граждан и юридических лиц.
Согласно ст. 278 ГК РФ, обращение
взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника допускается
только на основании решения суда.
Гражданский кодекс РФ предусматривает
также, что земельный участок может быть изъят у собственника для
государственных или муниципальных нужд путем выкупа (ст. 279). Решение об
изъятии принимается федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ. При этом собственник земельного участка
должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия письменно уведомлен
об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до
получения собственником такого уведомления допускается только с согласия
собственника. Статья 280 устанавливает права собственника земельного участка,
подлежащего изъятию.
Земельный участок может быть изъят у
собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного
производства либо жилищного или иного строительства и не используется для
соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не
установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения
участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по
назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих
такое использование (ст. 284 ГК РФ).
Согласно ст. 285 ГК РФ, земельный
участок может быть изъят у собственника, если использование участка
осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли,
установленных земельным законодательством, в частности, если участок
используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование
приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо
значительному ухудшению экологической обстановки. В статье 286 определен
порядок изъятия земельного участка в связи с его ненадлежащим использованием.
5.
Право природопользования и виды
Право природопользования может оцениваться
в разных качествах: как правовой институт, как правоотношение и как конкретное
правомочие природопользователя. Совокупность норм, регулирующих отношения
природопользования, образует комплексный правовой институт права
природопользования. Как правоотношение право природопользования определяется
совокупностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном
отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д. Как правомочие право
природопользования представляет собой принадлежащее природопользователю
субъективное право, содержание которого включает правомочия владения,
пользования предоставленным в пользование природным ресурсом.
Система норм, регулирующих отношения по
использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие
нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве -
земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом.
Некоторые положения, касающиеся
природопользования, предусмотрены также в Федеральном законе "Об охране
окружающей среды", иных актах.
В природоресурсном законодательстве и
науке экологического права выделяется ряд классификаций видов
природопользования. Наиболее общей является классификация, критерием которой
является объект природы. Соответственно право природопользования подразделяется
на следующие виды:
- право землепользования;
- право недропользования;
- право водопользования;
- право пользования атмосферой;
- право лесопользования;
- право пользования растительным миром вне
лесов;
- право пользования животным миром.
Основной считается правовая классификация
видов природопользования по целевому назначению. Виды природопользования по
целевому назначению определяются природоресурсным законодательством с учетом
специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей.
В соответствии с Федеральным законом
"О недрах" недра предоставляются в пользование для:
- геологического изучения, включающего
поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
- разведки и добычи полезных ископаемых, в
том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним
перерабатывающих производств;
- строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- для других целей.
Водный кодекс РФ устанавливает, что водные
объекты могут использоваться для следующих целей:
- питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения;
- сброса сточных вод и (или) дренажных
вод;
- производства электрической энергии;
- водного и воздушного транспорта;
- сплава древесины;
- лечебных и оздоровительных;
- рекреационных;
- рыболовства и охоты;
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- обеспечения пожарной безопасности
(ст.ст. 43-53).
Согласно Лесному кодексу РФ в лесном фонде
могут осуществляться следующие виды лесных пользований:
- заготовка древесины;
- заготовка живицы;
- заготовка и сбор недревесных лесных
ресурсов;
- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор
лекарственных растений;
- ведение охотничьего хозяйства и
осуществление охоты;
- ведение сельского хозяйства;
- осуществление научно-исследовательской
деятельности, образовательной деятельности;
- осуществление рекреационной
деятельности;
- создание лесных плантаций и их
эксплуатация;
- другие виды (ст. 25).
Основными видами пользования животным
миром в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" являются
охота и рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских
млекопитающих.
Специфические виды использования
атмосферы, регулируемые Законом об охране атмосферного воздуха, - потребление
атмосферного воздуха для производственных нужд и удаление загрязняющих веществ
в процессе функционирования общества.
Принципы права природопользования
К основным принципам права
природопользования относятся:
- рациональное природопользование,
- экосистемный подход к регулированию
природопользования,
- целевой характер пользования природными
ресурсами,
- устойчивость права пользования
природными ресурсами,
- платность специального
природопользования.
Принцип рационального природопользования,
можно сказать, - традиционный принцип природоресурсного права России.
Рациональное природопользование называют иногда экологически обоснованным
природопользованием, при котором одновременно учитываются экологические,
экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального
природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных
средств, например, экологически целесообразных технологий.
Требования рационального
природопользования в основном специфичны применительно к тому или другому
природному ресурсу. Соответственно решению задач рационального природопользования
служат как общие, так и специальные нормы, содержащиеся преимущественно в
природоресурсном законодательстве. Так, к общим
нормам подобного рода в земельном законодательстве можно отнести
категорирование земель с учетом их экологической и экономической ценности:
земли сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного,
природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного
назначения и др. В целях наиболее рационального использования лесных ресурсов
Лесной кодекс выделяет защитные леса и особо защитные участки лесов (ст. 102).
Так, к защитным лесам относятся леса, расположенные на особо охраняемых
природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; ценные леса.
К специальным нормам обеспечения
рационального природопользования в горном праве относится, к примеру,
требование о комплексном использовании недр, наиболее полном извлечении из недр
запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных
компонентов.
Принцип экосистемного подхода к
регулированию природопользования теснейшим образом связан с принципом
рационального использования природных ресурсов. Объективно он предопределяется
взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Другими
словами, при использовании одного природного ресурса, например, недр, может
оказываться вредное воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух,
растительный и животный мир. Принцип экосистемного подхода вытекает из
требований законодательства об охране окружающей среды. Его содержанием
являются правовые требования о предупреждении, недопущении причинения вреда в
процессе использования конкретного природного ресурса другим природным объектам
и окружающей среде.
Применительно к праву природопользования
этот принцип закрепляется в основном через регулирование обязанностей
природопользователя. Так, водопользователь обязан не допускать причинение вреда
окружающей среде.
Общим для земельного, горного, водного и
других природоресурсных отраслей права является принцип целевого использования
природных ресурсов. Цель, для которой предоставляются земельные участки,
участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно
фиксируется в решении о предоставлении участка в пользование, лицензии на право
пользования недрами, разрешении на специальное водопользование. Поэтому
использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением
рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для
принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии.
Принцип устойчивости права
природопользования заключается в основном в том, что природные объекты
предоставляются обычно либо в бессрочное пользование (как, к примеру, земли),
либо на длительный срок (воды, леса, недра), а право пользования ими может быть
прекращено только по основаниям, указанным в законе. Это создает пользователю
необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов,
связанных с природопользованием.
Принцип платности природопользования заключается
в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование
соответствующим видом природного ресурса. Общее природопользование, связанное с
реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду,
является для его субъектов безвозмездным. Введением платы достигается решение
как общих задач государства, так и задач, связанных с поддержанием
благоприятного состояния эксплуатируемого природного ресурса или его
восстановлением.
Различается
общее и специальное природопользование.
Общее природопользование является
общедоступным, то есть не требует в каждом конкретном случае особого разрешения
со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или
физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Общее
природопользование связано с реализацией естественного права каждого на
благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами
возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, однако,
в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными
ресурсами.
Категорию земельных участков общего
пользования вводит также Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 262
граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не
закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках
природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также
собственником соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный
участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что
вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти
через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства
собственнику.
Публичный сервитут устанавливается законом
или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым
актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного
самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов
государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия
земельных участков. Новацией Земельного кодекса РФ является то, что
установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов
общественных слушаний.
Публичные сервитуты могут устанавливаться,
в частности, для:
- прохода или проезда через земельный
участок;
- использования земельного участка в целях
ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также
объектов транспортной инфраструктуры;
- размещения на земельном участке межевых
и геодезических знаков и подъездов к ним;
- проведения дренажных работ на земельном
участке;
- забора воды и водопоя;
- прогона сельскохозяйственных животных
через земельный участок;
- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных
животных в установленном порядке на земельных участках в сроки,
продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
- использования земельного участка в целях
охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в
установленные сроки и в установленном порядке.
В соответствии с Земельным кодексом РФ
сервитут может быть срочным или постоянным.
Закон "О недрах" также закрепил
право общего пользования ресурсами недр. Собственники, владельцы земельных
участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять добычу
общераспространенных полезных ископаемых, и строительство подземных сооружений
для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию
бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся
источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом
соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Закон при этом оговаривает
условие о том, чтобы общераспространенные полезные ископаемые не числились на
государственном балансе, а работы по сооружению подземных сооружений
проводились без применения взрывных работ.
Земельный кодекс РФ также допускает
возможность использования собственниками земельных участков и
землепользователями в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на
земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные
воды (ст. 40, 41).
Достаточно полно и четко право общего пользования
водами и лесами выражено в лесном и водном законодательстве.
Лесной кодекс РФ широко регулирует
пребывание граждан в лесах: граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать
в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих
плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных
ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При
этом на них возлагается обязанность соблюдать правила пожарной безопасности в
лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и
правила ухода за лесами.
Запрещается также осуществлять заготовку и
сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ,
красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые
признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом
"О наркотических средствах и психотропных веществах".
Пребывание граждан в лесах может быть
ограничено в целях обеспечения: пожарной безопасности и санитарной безопасности
в лесах; безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение
пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 Лесного
кодекса, не допускается.
Общее водопользование традиционно
предусматривается российским водным законодательством. Этот вид водопользования
тесно связан с выделяемыми Водным кодексом РФ водных объектов общего
пользования. Согласно ст. 6 поверхностные водные объекты, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами
общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не
предусмотрено Кодексом. Соответственно, каждый гражданин вправе иметь доступ к
водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и
бытовых нужд. При этом использование водных объектов общего пользования
осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных
объектах, установленными Правительством РФ. Правила использования водных
объектов для личных и бытовых нужд устанавливаются органами местного
самоуправления.
Законодательством РФ и субъектов РФ на
водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных
ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание,
использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств,
предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также иные запреты.
Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования
предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного
самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных
информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут
быть также использованы иные способы предоставления такой информации.
Для общего пользования предназначается, и
полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования
(береговая полоса). Ее ширина составляет двадцать метров, за исключением
береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока
до устья не более чем десять километров, ширина береговой полосы которых - пять
метров. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических
транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для
передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления
любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Право общего пользования водными
биоресурсами регулируется Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении
водных биологических ресурсов" применительно к любительскому и спортивному
рыболовству (ст. 24). Любительское и спортивное рыболовство осуществляется
гражданами без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, если иное не
предусмотрено законом. При этом любительское и спортивное рыболовство может
осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) водных
биоресурсов в среду их обитания, так и без этого условия. В прудах, обводненных
карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, любительское
и спортивное рыболовство осуществляется с согласия их собственников, а на
рыбопромысловых участках - с согласия пользователей рыбопромысловыми участками.
Таким образом, регулируя право общего
природопользования, законодательство ограничивает его пределами, связанными с
удовлетворением при этом собственных нужд.
Специальное пользование землей,
недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с
удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц.
Оно сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании,
воздействиями на природу. Поэтому специальное природопользование имеет ряд
юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в
соответствии с разрешительной (лицензионной) системой и характеризуется тем,
что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное
пользование юридических и физических лиц.
Специальное природопользование реализуется
в формах:
- комплексного природопользования,
- специального пользования водами,
недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.
Необходимость введения комплексного
природопользования обусловлена тем, что нередко при предоставлении одного
природного ресурса в пользование используются в большей или меньшей степени
другие ресурсы либо на них оказывается воздействие.
В учебнике В.В. Петрова
"Экологическое право России" тема VII озаглавлена как "Право
природопользования". Несмотря на то, что там не дается определения
"право природопользования", под ним подразумевается система норм,
регулирующих соответствующие отношения. В рамках права природопользования
рассматривается лицензирование, являющееся "средством регулирования рационального
природопользования"[1].
Природно-ресурсовая лицензия выполняет функцию по контролю за "рациональностью
деятельности по использованию природного ресурса". Рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов обеспечиваются также
лимитированием использования и потребления природной среды, договорными формами
природопользования (права и обязанности арендатора природных ресурсов, договор
комплексного природопользования). Получается, что нормы о рациональном
природопользовании располагаются в системе права природопользования.[2]
Лицензия на
комплексное природопользование служит основанием для заключения договора на
комплексное природопользование (закрепляющего права на использование природных
ресурсов и воздействие на окружающую среду, условия, при которых данная
деятельность должна осуществляться, размеры платежей за пользование природными
ресурсами, ответственность сторон) между предприятием и государственным органом
исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.[3]
Для предприятий, получивших лицензию на
комплексное природопользование, в рамках лимитов, условий, требований и других
ограничений, указанных в данной лицензии, сохраняется порядок получения
разрешений, дающих право на пользование отдельными видами природных ресурсов и
на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и
размещение отходов, установленные законодательством Российской Федерации,
решениями органов власти субъектов Федерации.
В лицензии на комплексное
природопользование (приложение) указываются:
данные о предприятии, получившем лицензию;
данные о целевом назначении работ,
связанных с природопользованием;
границы территории (земельного участка),
предоставляемого для ведения работ, связанных с природопользованием;
перечень используемых природных ресурсов,
лимиты (предельные объемы) их изъятия или использования;
перечень, нормативы и лимиты выбросов
(сбросов) загрязняющих веществ и размещаемых отходов;
уровни загрязнения компонентов природной
среды до начала хозяйственной деятельности и предельные уровни загрязнения
компонентов природной среды;
план природоохранных мероприятий;
особые экологические требования, при
которых допускается хозяйственная деятельность;
сроки действия лицензии и установленных в ней
экологических ограничений;
ответственность за несоблюдение
предприятием требований и условий, содержащихся в данной лицензии, в порядке, установленном
законодательством.
Лицензия
на комплексное природопользование действует в течение установленного в ней
срока, но не более 5 лет. Решение о продлении срока лицензии принимается
органами, выдавшими лицензию, на основании письменного заявления предприятия,
подаваемого не позднее 1 месяца до истечения срока. Решение об отказе в выдаче
лицензии (или продлении срока ее действия) должно направляться заявителю в
письменной форме с указанием причины отказа.
Под комплексным природопользованием понимается
направленное на удовлетворение, как правило, экономических интересов
природопользователей использование юридическим лицом или
гражданином-предпринимателем природно-ресурсного потенциала территории
(использование одного или несколько природных ресурсов; удаление отходов в одну
или несколько сред и др.), осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в
регионе, при котором экологически значимая хозяйственная и иная деятельность
проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами
нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно
допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов
воздействий на окружающую природную среду, а эксплуатация (добыча, изъятие)
одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим
природным ресурсам и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией
(разрешением).
В закон «Об охране окружающей среды» в
2014 году введена статья 31.1. предусматривающая «Комплексное экологическое
разрешение». Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие
хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны
получить комплексное экологическое разрешение.
Комплексное экологическое разрешение выдается
на отдельный объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, в
том числе линейный объект, на основании заявки, подаваемой в уполномоченный
Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.
Отдельные природные ресурсы - земля,
недра, воды, леса, объекты животного мира, атмосфера - как правило,
представляются в специальное природопользование для осуществления
предпринимательской деятельности.
Как отмечалось ранее, особой
разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и
недрами является предоставление соответствующих сред для удаления жидких,
газообразных и твердых отходов производства и потребления.
Право специального природопользования
возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках
определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка,
горного отвода, выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение
отходов и т.д.) и в случаях, предусмотренных законом, также и договора.
Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования
различаются в зависимости от вида используемого природного объекта и
определяются природоресурсным законодательством.
Возникновение права природопользования
основывается на юридическом составе, т. е. совокупности нескольких юридических
фактов:
- решение компетентного государственного
органа о предоставлении конкретного природного объекта в пользование. Такое
решение может приниматься Правительством РФ, исполнительным органом субъекта РФ
либо их совместным решением или органа местного самоуправления.
- лицензия на пользование природным
объектом, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом.
Получение лицензии необходимо при возникновении права пользования водным
объектом, участком недр, объектами животного мира, права комплексного
природопользования. Лицензирование является одним из основных и широко
распространенных административно-правовых инструментов в области
природопользования и охраны окружающей среды.
Под лицензированием вообще в законодательстве понимается совокупность
мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов,
подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия
лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за
соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности
соответствующих лицензионных требований и условий (ст. 2 Федерального закона от
08.08.2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 23.12.2003 г.) «О лицензировании отдельных
видов деятельности»). В свою очередь, лицензия представляет собой специальное
разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном
соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом
юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
В Лесном кодексе РФ для использования леса
применятся лесная декларация. Использование лесов для
осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства осуществляется
на основании охотхозяйственных соглашений с предоставлением или без
предоставления лесных участков. Использование лесов для
осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства без
предоставления лесных участков допускается, если осуществление указанных видов
деятельности не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений или создание
объектов охотничьей инфраструктуры.
Федеральный закон «Об охране окружающей
среды» (ст. 30) устанавливает, что отдельные виды деятельности в области охраны
окружающей среды подлежат лицензированию, причем перечень этих видов
деятельности устанавливается федеральными законами.
В
зависимости от объекта лицензирования, различают лицензии на использование
природных ресурсов (природоресурсные лицензии), лицензии, дающие право их
владельцам на оказание вредного воздействия на окружающую среду (выбросы,
сбросы вредных веществ в окружающую среду) и лицензии на осуществление видов
деятельности, связанных с охраной окружающей среды (например, экологический
аудит) либо непосредственно не связанных с воздействием на окружающую среду, но
могущих причинить ей вред (такие, как транспортировка опасных отходов,
деятельность по хранению нефти и т.д.).
Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в
предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня
поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.
Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего органа. Более
короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении
лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов
деятельности.
Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя
лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении
лицензии.
Природоресурсное законодательство
предусматривает специфические виды договоров: лесное законодательство -
договоры аренды, концессии, безвозмездного пользования, законодательство о
недрах - лицензионный договор и соглашение о разделе продукции, водное
законодательство - договоры краткосрочного и долгосрочного пользования, договор
частного водного сервитута.
Заключаются эти договоры с федеральными
или региональными государственными исполнительными органами или органами
местного самоуправления. В ряде случаев заключение договора не требуется,
например, при краткосрочном лесопользовании или при пользовании объектами
животного мира гражданами.
Типичными
основаниями прекращения права природопользования являются:
- отказ природопользователя от дальнейшего
пользования природным объектом;
- истечение срока природопользования;
- смерть гражданина или прекращение
деятельности юридического лица;
- не использование природного объекта в
течение установленного законодательством срока;
- использование природного объекта не по
целевому назначению, указанному в лицензии и договоре;
- нарушение условий и требований,
установленных лицензией, договором и законодательством;
- изъятие природного объекта для
государственных или муниципальных нужд.
[1] Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для
вузов. М.: Бек, 1995. С. 143
[2] Лунева Е.В. Понятие и место права рационального
природопользования в системе экологического права // Экологическое право. 2020.
N 6. С. 35 - 42.
[3] Приказ Минприроды РФ от 23.12.1993 N 273"Об утверждении Временного положения о
порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование"
[4] Федеральный закон "О лицензировании отдельных
видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ (от 04.11.2022 N 427-ФЗ)
Комментариев нет:
Отправить комментарий