Лекция 5. Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

 Лекция 5. Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

1. Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2. Органы государственного управления в области природопользования и охрана окружающей среды.

3. Функции государственного управления в области природопользования и охрана окружающей среды.

 1.  Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды 

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерностями всякого вида управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах. Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управление» определена как упорядочение системы, то есть приведение ее в соответствие с объективной закономерностью.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи. «Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных эле ментов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимосвязь элементов системы; определенные формы и методы деятельности.

 Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)

  Традиционно выделяются следующие виды управления:

1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами);

2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций.

Управление природопользованием и охраной, окружающей сре­ды как вид социального управления, представляет собой совокупность осуществляемых уполномо­ченными субъектами действий, направленных на исполнение тре­бований экологического законодательства. Управление в данной сфере призвано обеспечить реализа­цию экологического законодательства. Социальное значение управления в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения при­родными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного со­стояния природы.

Определяя место управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, государственными органами, муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление.

Общественное управление природопользованием и охраной, окружающей осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований.

Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды и природопользовании предусматривает формы общественного участия общественности в данной сфере управления. Так, Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает такие права граждан как: создавать общественные объединения и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст. 11).

Статья 12 названного закона установила права и обязанности общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды. В частности, общественные объединения и некоммерческие организации имеют право: – разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать 105 на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; – за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; – организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды; – обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; – участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан; – организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы; – подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Общественный экологический контроль является особой формой защиты экологических прав граждан и объединений.

Статья 68 ФЗ «Об охране окружающей среды»  предусматривает Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Граждане, изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе, могут осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Общественные инспекторы по охране окружающей среды при осуществлении указанной деятельности взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора.

 Общественным инспекторам по охране окружающей среды выдаются удостоверения.

6. Общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют право:

1) фиксировать, в том числе с помощью фото- и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора;

2) принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;

3) сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды;

4) содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;

5) обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

6) участвовать в работе по экологическому просвещению населения.

Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, в том числе форма удостоверения, порядок его выдач, порядок взаимодействия общественных советов органов государственного лесного и экологического надзора и общественных инспекторов по охране окружающей среды, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Аналогичные права граждан и общественных объединений предусматривает федеральное природоресурсное законодательство. Так, Земельный кодекс Российской Федерации в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации и общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (ст. 1). Статья 72.1 ЗК РФ установила, что в Российской Федерации осуществляется общественный земельный контроль, под которым понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных ЗК РФ и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений. Лесной кодекс Российской Федерации также закрепляет в качестве принципа лесного законодательства участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах (ст. 1)

Статья 2 Федерального закона от 24.07.2009 №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов» закрепляет принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся и в иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.

Приведенные нормы федерального законодательства устанавливают общие принципы и правила общественного участия в управлении природопользованием и охраной окружающей среды и, в силу положений статей 72 и 76 Конституции России, образуют правовые основы регулирования общественного управления природопользованием и охраной окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации. Региональные нормативно-правовые акты, регулирующие общественное участие в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды, отличаются различными подходами в определении предмета правового регулирования, а также в определении формы соответствующего нормативного правового акта.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, определяющие в дополнение к федеральным нормативно-правовым актам вопросы общественного участия в управлении природопользованием и охраной окружающей среды, а также регулирующие процедурные аспекты такого участия.

Результатом общественного экологического контроля является акт проверки, составленный общественным экологическим инспектором, и заверенный подписью общественного экологического инспектора, а при проверке объекта хозяйственной деятельности - подписями общественного экологического инспектора и должностного лица проверяемого объекта хозяйственной деятельности. Аналогичные законы приняты в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Дагестан.

 Положительным примером является Постановление Губернатора Ульяновской области от 04.03.2015 №31 «Об Экологической палате Ульяновской области». Экологическая палата является отраслевой общественной палатой в области, обеспечивающей взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти области и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений, иных некоммерческих организаций при формировании и реализации политики Ульяновской области в сферах природопользования и охраны окружающей среды, а также в целях оказания содействия в осуществлении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти области и органов местного самоуправления в указанных сферах.

 Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.

Цели общественного участия в управлении природными ресурсами: 1) Общественное участие служит инструментом согласования интересов различных групп, вовлеченных в проект или выражающих свой интерес к нему. Можно сказать, что одной из основных целей общественного участия является расширение зоны сотрудничества и, как следствие, уменьшение конфликтности проекта в целом. [1]

2) Общественное участие может использоваться как инструмент для решения различных задач по оценке природных ресурсов, а также для выявления возможных последствий использования природных ресурсов, изучение социальной значимости природных ресурсов, изучения альтернатив, планирование мер по смягчению воздействия на природные ресурсы и окружающую среду. 3) Общественное участие представляет ценность само по себе, поскольку вносит демократичность и справедливость в общество. Демократия развивается, когда общественность участвует в управлении природными ресурсами, а не просто наблюдает этот процесс со стороны.

 Формы общественного участия:

· открытое и активное выражение мнения по вопросам управления природными ресурсами;

· участие в нормотворчестве;

· участие в экологической экспертизе;

· участие в общественных слушаниях;

· определение мест строительства объектов при предоставлении земельных участков. Формы прямого участия общественности в управлении природными ресурсами:

· общественные слушания,

 · круглые столы,

· неформальные встречи,

 · семинары-тренинги,

· деловые игры,

· консультативные или координационные советы при органах власти,

 · сходы,

 · референдумы.

В результате управления природными ресурсами общественность может принимать различные значимые решения. Такие решения могут быть следующих видов: 1) правовые акты (ненормативного и нормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ; 2) правовые акты органов местного самоуправления; 3) заключения общественной экологической экспертизы; 4) решения референдумов.

Следующим видом управления является производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды и его содержание определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль.

Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.

Одной из форм производственного управления является производственный контроль. Производственный контроль - это непосредственная деятельность руководителя хозяйствующего субъекта или уполномоченного им лица по управлению воздействием на окружающую среду.

Производственный контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно. Это единственный из всех видов контроля, когда субъект сочетает в себе функции по природопользованию и контролю. Кроме того, за неисполнение обязанности по организации производственного контроля собственной деятельности, субъект может быть привлечен к ответственности.

           Выделяются две основные цели производственного экологического контроля:

- обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов;

- соблюдение требований, установленных законодательством, в области охраны окружающей среды.

Производственный экологический контроль охватывает следующие основные направления и аспекты деятельности:

- мониторинг, регулирование и управление факторами отрицательного воздействия на окружающую среду;

- готовую продукцию;

- технологию производства;

- предупреждение экологических аварий и аварийных ситуаций;

- экологическое информирование и образование персонала;

- взаимодействие с экологической общественностью и населением;

- снижение риска ответственности.

Целями производственного экологического контроля являются:

- выполнение требований федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдение установленных нормативов воздействия на окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, нормативов качества окружающей природной среды в зоне влияния хозяйствующего субъекта;

- повышение качества продукции.

К основным задачам производственного экологического контроля относятся:

- постоянный контроль за технологией производства работ;

- минимизация воздействия на окружающую среду;

- повышение эффективности использования сырьевых и энергетических ресурсов (сбережение, использование вторичных и нетрадиционных ресурсов, повторное использование);

- организация и обеспечение деятельности по предупреждению экологических аварий и аварийных ситуаций и деятельности в условиях экологических аварий;

- ведение экологической документации предприятия, в том числе экологических паспортов;

- своевременное предоставление информации, предусмотренной государственной статистической отчетностью, системой государственного экологического мониторинга;

- экологическое информирование и образование персонала.

Среди специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды производственный контроль встречается в Земельном кодексе РФ и в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем. Оно осуществляется органами местного самоуправления. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.

Муниципальные органы власти обязаны участвовать в охране окружающей среды, отвечать за экологическую безопасность муниципального образования и создание благоприятных природоохранных условий. Основная цель политики муниципального образования в области совершенствования системы управления охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – реализовать права жителей на благоприятную окружающую среду, ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, оздоровление и улучшение качества окружающей среды за счет перехода от ликвидации последствий загрязнения к его предупреждению. Задача охраны окружающей среды имеет общегосударственный характер, поэтому ее решение осуществляется на всех уровнях власти с наделением каждого из них тем объемом полномочий, который позволит решать экологические проблемы наиболее эффективно. Большая часть полномочий по охране окружающей среды сосредоточена на региональном уровне власти, однако и муниципальные власти обладают широким спектром полномочий.

Муниципальные власти обязаны реализовать собственные полномочия в сфере охраны окружающей среды, а также те полномочия, которые им делегирует государство. Безопасность территории муниципального образования с экологической точки зрения выступает в качестве значимого компонента общественной безопасности населения муниципального образования, в связи с чем муниципальные органы власти обязаны вырабатывать и реализовывать муниципальную экологическую политику, которую следует увязывать с государственной и региональной экологической политикой.

Эффективная муниципальная экологическая политика оказывает позитивное влияние на экологическую ситуацию не только в отдельном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. Вопросы охраны окружающей среды должны учитываться при рассмотрении муниципальными властями градостроительных и земельных проблем на территории муниципального образования, в частности:

 - в процессе утверждения генерального плана поселения, который должен учитывать природные и климатические условия территории поселения и использовать ее таким образом, чтобы минимизировать наносимый окружающей среде ущерб;

- в процессе утверждения принципов и правил застройки и землепользования;

- в процессе разработке документации по планированию территории; в процессе нормативов муниципального проектирования;

 - в процессе осуществления сделок с муниципальными землям. Состав вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды различается в зависимости от вида муниципального образования.

Так, муниципальные районы призваны решать следующие вопросы в отношении охраны окружающей среды:

 во-первых, организации охранных мероприятий в отношении окружающей среды межпоселенческого характера

; во-вторых, организации переработки-утилизации различного рода отходов;

в-третьих, осуществления защиты жителей муниципального образования от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций

; в-четвертых, формирование и охрана местностей курортного и лечебно-оздоровительного назначения на территории муниципального района.

Также вопросы охраны окружающей среды затрагиваются при проектировании муниципального района, его планировке, застройке, выкупа или продажи земельных участков и так далее. Городские округа, в свою очередь, призваны решать следующие вопросы в отношении охраны окружающей среды: во-первых, организации охранных мероприятий в отношении окружающей среды в пределах границ городского округа; во-вторых, организации сбора-вывоза-переработки-утилизации различного рода отходов; в-третьих, организация озеленения и благоустройства территории муниципального образования, эксплуатации и воспроизводства охраняемых природных ресурсов; в-четвертых, осуществления защиты жителей городского округа от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций; в-пятых, формирование и охрана местностей курортного и лечебно-оздоровительного назначения на территории городского округа. Состав вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды определяется законодательно исходя из оценки того, какие из них можно решить наиболее эффективности в том или ином виде муниципального образования. 

Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды нацелено на решение следующих задач:

 во-первых, создание системы эффективного экологического мониторинга;

во-вторых, установление точного числа хозяйствующих субъектов с целью оценки потенциального негативного воздействия на окружающую среду муниципального образования;

 в-третьих, разработка инструментов и программ управления окружающей средой и ее состоянием;

 в-четвертых, обеспечение рационального использования природных ресурсов муниципального образования;

 в-пятых, разработка и обеспечение функционирования системы административных и экономических мер, направленных на обеспечение качества окружающей среды.

Муниципальное управление должно быть экологически ориентированным, то есть подразумевающим постоянную оценку принятых решений с точки зрения их воздействия на окружающую среду муниципального образования.

Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г № 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, федеральными службами и агентствами в пределах своей отрасли или сферы деятельности. Содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Ведомственное (отраслевое) управление – это управление организацией, которое осуществляется в рамках отдельного ведомства (министерства, агентства, департамента и т.д.).

Для отраслевого управления характерны вертикальные правовые отношения, иначе говоря, отношения прямой подчиненности, складывающиеся между органами управления и управляемыми ими объектами. Объекты отраслевого управления — это определенная совокупность субъектов хозяйственной, и иной деятельности, которые выполняют однородные функции.

Предприятия и учреждения являются объектами отраслевого управления, созданных для производства продукции, выполнения работ и предоставления услуг с целью удовлетворения общественных потребностей.  

Отраслевое управление относится прежде всего к компетенции министерств.

В соответствии с этим можно выделить следующие отрасли управления:

- общественная безопасность и правопорядок в Российской Федерации (Министерство внутренних дел Российской Федерации),

- государственная оборона и безопасность (Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий),

- внешняя политика Российской Федерации, взаимоотношения нашего государства с иными странами, соблюдение геополитических интересов Российской Федерации (Министерство иностранных дел Российской Федерации),

- внешняя безопасность, обороноспособность Российской Федерации (Министерство обороны Российской Федерации),

- правопорядок и соблюдение законности в Российской Федерации (Министерство юстиции Российской Федерации),

- здравоохранение в Российской Федерации (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации),

- социальное обеспечение граждан Российской Федерации (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации),

- связь в Российской Федерации (Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации)

- информационные технологии в Российской Федерации (Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации),

- культура в Российской Федерации (Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации),

- массовые коммуникаций в Российской Федерации (Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации),

- наука в Российской Федерации (Министерство образования и науки Российской Федерации)

- образование в Российской Федерации (Министерство образования и науки Российской Федерации),

- природопользование и природоохрана (Министерство природных ресурсов Российской Федерации,

- промышленность (Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации),

- энергетика (Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации),

- сельское хозяйство (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации)

- региональное развитие (Министерство регионального развития Российской Федерации),

- транспорт в Российской Федерации (Министерство транспорта Российской Федерации),

- финансовая система, отношения в области финансов в Российской Федерации (Министерство финансов Российской Федерации),

- экономика (исключая уже перечисленные сферы) (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации),

- торговля (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации),

- воспитание и поддержка молодежи (Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи),

- рыболовство, охрана рыбных запасов (Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству).

Данный перечень не является полным, однако это наиболее важные и основные направления деятельности органов исполнительной власти, области отраслевого управления.

Управление в этих отраслях осуществляется субъектами той деятельности, которая складывается в указанных сферах общественной жизни. То есть теми лицами, которые действуют в этих областях, выполняют действия более-менее однородного назначения, что позволяет отнести их к той или иной области. Другими объектами отраслевого управления могут быть различные структурные подразделения управляющего органа исполнительной власти.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов, и законодательства об окружающей среде в целом.

Орган государственного управления – это субъект власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал. Субъекты государственного управления классифицируются по следующим признакам: – выделяют три ветви власти: законодательные (представительные), исполнительные, судебные органы государственной власти. Представительные органы занимаются разработкой и принятием законов, которые являются инструментом государственной власти и регулятором общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. [2]

Государство выступает как главный субъект государственного управления[3], основное предназначение которого состоит в реализации власти в интересах либо всего общества, либо отдельных групп, и для этого оно создает соответствующий государственный аппарат. В большинстве случаев государственный аппарат обозначается как совокупность государственных органов предназначенных для выполнения целей, задач и функций государства и для этого наделенных властными полномочиями [6, c.194; 7, c.158]. По сути, исходя из обозначенного, весь государственный аппарат создается для государственного управления. В него отдельные авторы включают не только государственные органы, но также учреждения [8, c.284; 9, c.101] и должностных лиц [10, c. 261].

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

 

2. Виды органов государственного управления в сфере использования и охраны окружающей среды

Государственное управление использованием природных ре­сурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполно­моченные органы в рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению приро­допользованием и охраной окружающей среды или задачи.

Особенность управления природопользованием и охраной, окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохра­нение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государ­ственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

• Президент России;

• Правительство России;

• правительства (администрация) субъектов РФ.

Президент РФ как глава государства определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. То есть Президент РФ несет персональную ответственность за реализацию конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина и имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти и субъектов РФ неуклонного их соблюдения.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера — федеральными и региональными законами, ука­зами Президента РФ и др.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правитель­ство России:

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

- проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полно­мочия Правительства РФ в сфере природопользования и охра­ны окружающей среды. Правительство РФ обеспечивает про­ведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприят­ную окружающую среду, по обеспечению экологической безо­пасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природо­пользования и развитию минерально-сырьевой базы Россий­ской Федерации; координирует деятельность по предотвраще­нию стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Органами специальной компетенции в сфере экологического управления на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.2020 N 21(ред. от 20.10.2022) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

2. Министерство сельского хозяйства РФ.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Наиболее важным и обладающим самыми широкими полномочиями органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 (ред. от 04.08.2022 N 1382) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", установлено, что "Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы".

Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны две федеральные службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и три федеральных агентства (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральное агентство лесного хозяйства).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (ред. от  09.03.2022 N 310)"О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" Росгидромет осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 ( от  30.10.2021 N 1874) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 (ред. от 07.07.2016) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" Росводресурсы осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 (ред. от 09.03.2022 N 310), Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Наконец, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 (ред. от 23.08.2021 N 1398) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство сельского хозяйства РФ. В Постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 23.12.2022 N 2389)"О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" закрепляются его функции (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства и рыбоводства; в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по их государственному мониторингу и др.).

В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (ред. от 29.11.2021 N 2091)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 (ред. от 23.12.2022 N 2389) "О Федеральном агентстве по рыболовству" Росрыболовство осуществляет функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (за некоторым исключением), по управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства) и др.

Органы, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению:

1. Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Одной из функций Минздрава России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 (ред. от 29.09.2022 N 1714) "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

2. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (ред. от 10.11.2022 N 2023)"О Министерстве энергетики Российской Федерации" в функции данного Министерства входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности; в сфере энергосбережения и др.

3. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Одной из важнейших функций МЧС России является защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что закреплено в Указе Президента РФ от 11.07.2004 N 868 (ред. от 19.12.2022 N 928) "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".

4. Министерство внутренних дел РФ (МВД России). Экологическая функция правоохранительных органов - это направление деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, Следственного комитета, судов и иных правоохранительных органов по охране и защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и применению юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (ред. от от 31.12.2019 N 640) "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", координация перечисленных выше правоохранительных органов "осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению". Это в полной мере касается и экологических преступлений.

5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В число ее функций входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере технологического и атомного надзора, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и др., что закреплено в Постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от от 06.12.2021 N 2208)"О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

6. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 02.10.2021 N 1676)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" направлениями деятельности Роспотребнадзора являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов и др.

7. Федеральная таможенная служба (ФТС России) находится в подчинении Правительства РФ. К полномочиям этого государственного органа в соответствии Постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 N 809 (ред. от 23.04.2021 N 636) "О Федеральной таможенной службе" (вместе с Положением о Федеральной таможенной службе) относится проведение санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора.

8. Федеральная служба безопасности (ФСБ России) - находится в подчинении Президента РФ. Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960 (ред. от 01.06.2021 N 334) "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" определяется, что в число полномочий ФСБ России входят охрана государственной границы РФ, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов и др.

9. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). В ведении Росреестра в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 30.06.2022 N 1172)"О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) находятся вопросы ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного надзора и др.

10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в подчинении Министерства экономического развития РФ. Росимущество обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах) и др. (п. 5.32 Постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 (ред. от 22.09.2022 N 1673) "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом".

 

3. Функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды 

К основным функциям государственного управления в названной сфере можно отнести:

• создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

• подзаконное нормотворчество;

• координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

• распоряжение (управление) природными ресурсами;

• планирование использования и охраны природных ресурсов

• экологическое нормирование;

• экологическая экспертиза и ОВОС;

• комплексное экологическое разрешение;

• экологическая сертификация;

• экологический аудит;

• наблюдение за состоянием окружающей среды;

• учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;

• надзор и контроль за использованием и охраной объектов природы;

В соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относятся:

·       обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

·       разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

·       разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

·       объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

·       координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

·       установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), порядка организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

·       определение порядка организации и осуществления федерального государственного экологического надзора;

·       установление порядка создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее также - государственный фонд данных), перечня видов включаемой в него информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена такой информацией;

·       создание и эксплуатация государственного фонда данных;

·       установление порядка подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

·       установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

·       обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

·       установление порядка обращения с радиоактивными отходами;

·       подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

·       установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

·       утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним;

·       организация и проведение государственной экологической экспертизы;

·       взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

·       установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

 

·       предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

·       организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

·       обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

·       образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование Перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

·       ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

·       ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

·       экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

·       экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

·       установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

·       осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

·       осуществление федерального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, соответствующих установленным Правительством Российской Федерации критериям определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

·       установление критериев определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

·       установление для целей государственного экологического надзора категорий хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, исходя из критериев и (или) показателей негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также определение показателей высокого и экстремально высокого химического и радиационного загрязнения окружающей среды;

·       государственное регулирование обращения озоноразрушающих веществ;

·       осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий;

·       установление перечня загрязняющих веществ;

·       установление перечня областей применения наилучших доступных технологий;

·       установление порядка разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям;

·       установление порядка рассмотрения заявок на получение комплексных экологических разрешений, порядка выдачи, переоформления, пересмотра, отзыва комплексных экологических разрешений и внесения изменений в них;

·       установление критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I - IV категорий;

·       утверждение правил размещения и обновления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов

 Существуют и иные функции экологического управления федеральных органов государственной власти.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относят:

·       участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

·       участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

·       принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

·       право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

·       участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

·       осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

·       утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);

·       установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

·       право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

·       обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

·       предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

·       ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

·       ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

·       право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

·       участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

·       право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

 Кроме того, в соответствии со ст. 5.1 ФЗ "Об охране окружающей среды" некоторые функции экологического управления, присущие федеральным органам власти, могут передавать органам власти субъектов РФ.

Компетенция органов местного самоуправления в экологической сфере.

К вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды"  , исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Органы местного самоуправления наделены достаточно широкими полномочиями в экологической сфере. К ним относятся:

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

- управление и распоряжение обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- введение ограничений на пользование участками недр на территории муниципального образования;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых;

- введение режима особо охраняемых природных территорий местного значения;

- организация сбора, вывоза, утилизации и захоронения отходов.

Данный перечень не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления могут обладать и иными полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Как правило, они делегируются федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ или закрепляются в нормативных актах органов местного самоуправления.

В ст. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды" законодатель установил некоторые полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды в зависимости от вида муниципального образования. Так, организация сбора бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских, сельских поселений; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения муниципального района, а организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения городского округа.

Охарактеризуем некоторые функции управления в сфере использования и охраны окружающей среды:

Государственный экологический мониторинг

В соответствии со статьей 63 ФЗ «Об охране окружающей среды» Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) создается в целях обеспечения охраны окружающей среды.

Задачами единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) являются:

регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) включает в себя подсистемы:

·       государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;

·       государственного мониторинга атмосферного воздуха;

·       государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

·       государственного мониторинга земель;

·       государственного мониторинга объектов животного мира;

·       государственного лесопатологического мониторинга;

·       государственного мониторинга воспроизводства лесов;

·       государственного мониторинга состояния недр;

·       государственного мониторинга водных объектов;

·       государственного мониторинга водных биологических ресурсов;

·       государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

·       государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации;

·       государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации;

·       государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал;

·       государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на ведение подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в соответствии с федеральными законами осуществляются:

·       поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации о состоянии окружающей среды, происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды;

·       поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, о характере, видах и об объеме такого воздействия;

·       оценка состояния окружающей среды и прогнозирование его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов;

·       определение связей между воздействием природных и (или) антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;

·       выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду и направление их в органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям;

·       направление в органы государственной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), и правоохранительные органы информации о нарушении нормативов в области охраны окружающей среды вследствие воздействия природных и (или) антропогенных факторов и предложений об устранении таких нарушений;

·       направление в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложений для их учета при подготовке документов территориального планирования и (или) предложений об изменении указанных документов в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущего поколений;

·       выпуск экстренной информации о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду природных и (или) антропогенных факторов;

·       оценка эффективности проводимых природоохранных мероприятий;

·       создание и эксплуатация баз данных информационных систем в области охраны окружающей среды;

·       хранение информации о состоянии окружающей среды, о происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды и предоставление этой информации органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.

Государственный экологический контроль

В соответствии со статьей 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» Государственный экологический контроль (надзор) осуществляется посредством федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности), в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности на объектах, подведомственных указанному федеральному органу исполнительной власти;

регионального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом государственного экологического контроля является:

соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, включая требования, содержащиеся в разрешительных документах и установленные в экологическом законодательстве; соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".

К разрешительным документам, указанным в подпункте "а" пункта 2 Положения, относятся:

·       разрешение на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, лимиты на сбросы загрязняющих веществ;

·       установленные нормативы допустимых выбросов, временно разрешенные выбросы, разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных);

·       утвержденные нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

·       разрешение на временные выбросы (пункт 1 статьи 23.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды");

·       разрешение на временные сбросы;

·       положительное заключение государственной экологической экспертизы;

·       комплексное экологическое разрешение;

·       свидетельство о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, свидетельство об актуализации сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

·       согласование мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

·       согласование проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

·       согласование плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

·       решение о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности;

·       утвержденные нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

·       разрешение на трансграничное перемещение отходов;

·       разрешение на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ;

·       заключение о возможности уничтожения, способе и месте уничтожения товаров для помещения таких товаров под таможенную процедуру уничтожения;

·       разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух;

·       договор водопользования;

·       решение о предоставлении водного объекта в пользование;

·       согласование плана снижения сбросов в централизованные системы водоотведения;

·       заключение (разрешительный документ) на ввоз, вывоз и транзит отдельных товаров, включенных в единый перечень товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования в торговле с третьими странами, в отношении следующих групп товаров:

·       озоноразрушающие вещества и продукция, их содержащая;

·       опасные отходы;

·       ядовитые вещества, не являющиеся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ (при импорте);

·       разрешение на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации;

·       разрешение на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации;

·       разрешение на проведение буровых работ во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·       разрешение на проведение буровых работ для целей, не связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации;

·       разрешение на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·       разрешение на создание искусственного земельного участка во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·       разрешение на проведение морских научных исследований во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

·       регистрация искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, и искусственных островов, установок, сооружений (за исключением плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ), расположенных во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации и в пределах российского сектора Каспийского моря, и прав на них;

·       разрешение на захоронение грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·       разрешение на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации;

·       разрешение на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру (в части флоры);

·       разрешение на использование объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

·       разрешение на использование объектов растительного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Государственный экологический контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (ее территориальные органы) (далее - контрольный орган).

Должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного экологического контроля, являются:

а) руководитель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющийся главным государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

б) заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, начальники управлений Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в должностные обязанности которых в соответствии с должностным регламентом или должностной инструкцией входит осуществление полномочий по государственному экологическому контролю (далее - должностные обязанности), являющиеся заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

в) заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся старшими государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

г) федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

д) руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющиеся главными государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

е) заместители руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

ж) начальники отделов, заместители начальников отделов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся старшими государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

з) федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности.

Должностными лицами, уполномоченными на принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, являются:

а) руководитель (заместитель руководителя) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

б) руководитель (заместитель руководителя) территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

При осуществлении государственного экологического контроля применяется система оценки и управления рисками

Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска согласно приложению.[4]

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования ведут перечни объектов контроля, учитываемых в рамках формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, с указанием категории риска.

Контрольный орган может проводить следующие виды плановых контрольных (надзорных) мероприятий:

а) инспекционный визит;

б) рейдовый осмотр;

в) документарная проверка;

г) выездная проверка.

В зависимости от присвоенной категории риска периодичность проведения одного из плановых контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в пункте 14 Положения, составляет:

а) для категории чрезвычайно высокого риска - 1 раз в год;

б) для категории высокого риска - 1 раз в 2 года;

в) для категории значительного риска - 1 раз в 3 года;

г) для категории среднего риска - 1 раз в 4 года;

д) для категории умеренного риска - 1 раз в 5 лет.

Контрольный орган может проводить следующие профилактические мероприятия:

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения;

г) профилактический визит;

д) консультирование.

 

 

---

[1]  Васильева М.И.Общественное участие в принятии экологически значимых решений // Электронный ресурс. Режим доступа: www.refia.ru/index.php. 74

[2] Теория государственного управления Г. В. Атаманчук

https://www.livelib.ru/book/178849/readpart-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya-g-v-atamanchuk/~6

[3]

[4] Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1096 (ред. от 26.02.2022)"О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)"(вместе с "Положением о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)") (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022)