Тема
4. Экологические права граждан и объединений.
1. Понятие
и виды экологических прав граждан.
2. Права
общественных формирований в области охраны окружающей среды.
3. Защита
экологических прав граждан.
1. Понятие и виды экологических прав
граждан
Согласно ст. 2 Конституции РФ, «Человек, его
права и свободы являются высшей ценностью». Впервые в российском
законодательстве экологические права человека были закреплены в Законе РСФСР от
19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды», а затем - в Конституции
РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г. и в Федеральном законе
от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
М.М. Бринчук под экологическими правами человека
понимает признанные и закрепленные в законодательстве права индивида,
обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при
взаимодействии с природой.
По мнению О.Л. Дубовика, экологические права
граждан - это совокупность закрепленных в международных актах, Конституции РФ,
специальном экологическом и смежном с ним законодательстве права индивида, т.е.
человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей
средой и обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере.
Экологические права человека относятся к группе
фундаментальных естественных (неотчуждаемых) прав человека, возникающих с
рождением и прекращающихся со смертью индивида, наряду с такими
основополагающими правами, как право на жизнь, свободу слова и вероисповедания,
личную неприкосновенность, свободу передвижения, выбора места жительства и др.
Необходимо отметить, что проблему экологических
прав человека в мире стали активно обсуждать с середины 60-х годов нашего
столетия, когда многие индустриально развитые страны Запада стали ощущать
последствия экологического кризиса, вызванного чрезмерным воздействием на
окружающую среду и потреблением природных ресурсов.
Политическая сторона экологических прав человека
отражена в нормах международного права. Первые документы ООН, в частности,
Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1948 г., Устав ООН,
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.,
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. не выделяли
право человека на благоприятную окружающую среду непосредственно. В то же
время, оно выражено опосредованно в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека и
гражданина 1948 г., закрепившей право человека на жизнь. Кроме того, в ст. 25
Декларации указывается такой «жизненный уровень», который необходим человеку для
поддержания его здоровья и благосостояния.
Важнейшей вехой в становлении и развитии
экологических прав граждан стала Стокгольмская конференция ООН по окружающей
среде в 1972 году, где впервые была обсуждена как самостоятельная проблема
права человека на благоприятную окружающую среду. В частности, принцип 1
Стокгольмской декларации провозгласил, что человек имеет право на свободу,
равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой
позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность
за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений.
Высказывается мнение, что после Стокгольмской конференции 1972 г. начался
неизвестный ранее в международном праве процесс его постепенной экологизации.
Это проявилось в упоминании о необходимости защиты окружающей среды в
узкоспециализированных документах в области прав человека (например, во
Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания 1974 г.), которые напрямую
природоохранные действия не предполагают.
На Конференции ООН по окружающей среде и развитию,
проведенной в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в июне 1992 года, было заявлено, что
единственный путь обеспечения долгосрочного экономического прогресса - это его
тесная связь с охраной окружающей среды. Принцип 1 Декларации Рио провозгласил:
«Люди имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой».
В связи с вступлением России в Совет Европы
необходимо учитывать международные документы о правах человека этой
организации. В частности, в рамках Совета Европы действует ряд документов,
регулирующих в той или иной степени отношения в данной сфере. Основными
из них являются Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
(вступила в силу 3 сентября 1953 г.) и Европейская социальная хартия (вступила
в силу 26 февраля 1965 г.). В этих документах не только закрепляются права
граждан, но и предусматривается международный правовой механизм их защиты.
Положения этих документов юридически обязательны для России как члена Совета
Европы.
В юридической литературе выделяют основные (или
конституционные) и иные экологические права граждан.
К основным (конституционным)
правам относятся, прежде всего, содержащиеся в ст. 42 Конституции
РФ:
- право каждого на благоприятную окружающую
среду;
- право на достоверную информацию о состоянии
окружающей среды;
- право на возмещение ущерба,
причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим правонарушением.
Кроме того, к этой группе отнесены следующие конституционные права:
- право граждан и их объединений иметь в
частной собственности землю (ст. 36 Конституции РФ);
-
право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены
(ст. 37 Конституции РФ);
Для успешной реализации и надежной
защиты вышеперечисленных экологических прав важны не имеющие прямого отношения
к экологии такие конституционные права, как: право свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29); право на объединение для защиты
своих интересов (ст. 30); (право собираться мирно, без оружия, проводить
собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
госорганы и органы местного самоуправления (ст. 33); право каждого на судебную
защиту его прав и свобод (ст. 46) и др.
К группе иных экологических
прав относятся права, содержащиеся в других, помимо Конституции,
нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, и прежде всего - в Федеральном
законе от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который
не только закрепил право каждого на благоприятную окружающую среду и на ее
защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной
деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, но
и предусмотрел ряд важных полномочий граждан, способствующих обеспечению его
защиты.
В частности, согласно ст. 11 Закона, граждане
имеют право:
- создавать общественные объединения,
фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области
охраны окружающей среды;
- направлять обращения в органы
государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные
организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее
охране;
- принимать участие в собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями,
референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих
законодательству Российской Федерации акциях;
- выдвигать предложения о проведении общественной
экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
- оказывать содействие органам государственной
власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов
Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны
окружающей среды;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по
вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на
окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
- предъявлять в суд иски о возмещении вреда
окружающей среде;
- осуществлять другие предусмотренные законодательством права. Важные
права граждан в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом
от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения», согласно ст. 8 которого граждане имеют право:
- на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного
воздействия на человека;
- получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в
органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и
учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской
Федерации и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической
обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции
производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных
и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ
и оказываемых услуг;
- осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил;
- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или
имуществу вследствие нарушения другими гражданами, индивидуальными
предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также
при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических)
мероприятий, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности
населения» установил ряд прав граждан, имеющих непосредственное отношение к
данной области.
Прежде всего, согласно ст. 22 этого Закона,
граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на
территории Российской Федерации, имеют право на радиационную безопасность.
Кроме того, граждане и общественные объединения
имеют также право на получение объективной информации от организаций,
осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего
излучения, в пределах выполняемых ими функций о радиационной обстановке и
принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 23). Наконец,
ст. 26 указанного Закона предоставляет гражданам право на возмещение вреда, причиненного
их жизни и здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убытков,
обусловленных облучением ионизирующим излучением сверх установленных данным
Федеральным законом основных пределов доз, в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Градостроительный
кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ устанавливает
право каждого гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности. Это право, в
частности, обеспечивается: участием граждан и общественных объединений в
осуществлении градостроительной деятельности; государственным нормированием
градостроительной деятельности; лицензированием отдельных видов
градостроительной деятельности; сертификацией отдельных видов строительных
материалов и услуг в области строительства; государственным и общественным
контролем за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением
законодательства РФ о градостроительстве; компенсацией в административном
порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства
РФ о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды
жизнедеятельности; возмещением вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан
в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве, и рядом других
мер и мероприятий.
В
соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 18), граждане
РФ, в частности, имеют право: на защиту жизни, здоровья и личного имущества в
случае возникновения чрезвычайных ситуаций; быть информированными о риске,
которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории
страны, и о мерах необходимой безопасности; обращаться лично, а также
направлять в государственные органы и органы местного самоуправления
индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций; на возмещение ущерба, причиненного их
здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций; на медицинское
обслуживание, компенсации и льготы за проживание и работу в зонах чрезвычайных
ситуаций и др.
В.В. Бринчук к экологическим правам граждан
относит также право на общее природопользование, т.е. право на использование
природных ресурсов для удовлетворения разнообразных личных потребностей человека
- оздоровительных, рекреационных, эстетических, научных, культурных, бытовых.
Права граждан на общее природопользование регулируются, в основном,
природоресурсным законодательством - Земельным, Водным, Лесным кодексами,
законами «О недрах», «О животном мире» и др.
О.Л. Дубовик по субъектам права разделяет экологические права на
две группы:
- закрепленные за общим субъектом, т.е. всеми
индивидами;
-
закрепленные за специальными категориями субъектов, выделенными по
профессиональному или иным признакам, или за гражданами, проживающими на
отдельных территориях.
В первую группу входят конституционные
экологические права (ст. 42
Конституции РФ и др.), ко второй группе относятся, например, права граждан,
проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, на безопасные условия
проживания и труда, коллективную и индивидуальную защиту жизни и здоровья в
случае возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению,
перевозке и уничтожению химического оружия и ряд других прав, закрепленных в
законодательных актах.
О.И. Крассов считает разновидностью экологических прав право на защиту исконной
среды обитания коренных малочисленных народов, закрепленное в ст. 8
Федерального закона от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав
коренных малочисленных народов Российской Федерации».
В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне
низкой эффективности природоохранительной деятельности государства
законодательное, особенно конституционное закрепление экологических прав имеет
для России большое политическое и юридическое значение.
Признав экологические права граждан, Российское
государство сделало первый шаг в направлении создания правового государства,
подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование
субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является
свидетельством демократизации права. Признание прав стимулирует рост
самосознания граждан, экологическое сознание и культуру. Оно будет
способствовать вовлечению граждан в охрану окружающей среды, стимулирует
деятельность государства в данной сфере, так как реализация права на
благоприятную окружающую среду, других экологических прав предполагает
возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов, прежде
всего от государственных органов. В то же время регулирование экологических
прав способствует укреплению авторитета государства, его выходу на
международную арену, вхождению в европейское и мировое правовое пространство.
Признание и правовое регулирование экологических прав
человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и для общества и
государства. Так, социально ответственное государство, устанавливая те или
другие права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут
способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого
государства. Например, предоставляя гражданам право участвовать в процессе
подготовки и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений в
процедуре оценки их воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы,
можно ожидать повышения эффективности соответствующей деятельности органов
исполнительной власти.
Соответственно общество и
государство не остаются безразличными к тому, как гражданин реализует свои
права. Они должны быть заинтересованными в активности граждан.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
предусматривает не только права, но и обязанности граждан. К ним относятся
следующие обязанности граждан:
сохранять природу и окружающую
среду;
бережно относиться к природе и
природным богатствам;
соблюдать иные требования
законодательства.
2. Права общественных
формирований в области охраны окружающей среды.
Возможности граждан обеспечивать соблюдение и защищать
свои экологические права возрастают при объединении усилий путем создания
экологических организаций, наделенных более широкими полномочиями, чем отдельные
граждане.
Полномочия общественных экологических объединений в
области охраны окружающей природной среды предусмотрены рядом законодательных
актов. Наиболее концентрированно они выражены в ст. 12 Федерального закона
"Об охране окружающей среды". К ним относятся следующие права:
разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в
установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать
права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать
на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны
окружающей среды;
за счет собственных и привлеченных средств осуществлять
и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды,
воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;
оказывать содействие органам государственной власти
Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей
среды;
организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия
и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных
мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить
предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об
обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
обращаться в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении
своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о
мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной
деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу
граждан;
участвовать в установленном порядке в принятии
хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
обращаться в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и
предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного
воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные
ответы;
организовывать и проводить в установленном порядке
слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная
деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни,
здоровью и имуществу граждан;
организовывать и проводить в установленном порядке
общественную экологическую экспертизу;
рекомендовать своих представителей для участия в
проведении государственной экологической экспертизы;
подавать в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании,
размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов,
хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие
на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на
окружающую среду;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей
среде;
осуществлять другие предусмотренные законодательством
права.
Федеральный закон "Об охране атмосферного
воздуха" также содержит отдельную статью по правам граждан, юридических
лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха. В
соответствии со статьей 29 ФЗ граждане, юридические лица и общественные
объединения имеют право на:
информацию о
состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках
загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него;
участие в
проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;
участие в
обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая
может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;
обсуждение
программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об
улучшении его качества.
предъявлять
иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде,
причиненного загрязнением атмосферного воздуха.
Представители
общественных объединений имеют право доступа на территории объектов
хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного
воздуха и вредного физического воздействия на него, в порядке и на условиях,
которые установлены законодательством Российской Федерации.
В России создано более 1000
общественных экологических формирований,
осуществляющих многообразную полезную деятельность. К примеру,
Всероссийское
общество охраны природы (ВООП) было основано в 1924 году, как
добровольное Общество охраны природы.
На сегодняшний день
ВООП - это общероссийская, общественная и культурно-просветительная
экологическая организация. Цели:
Сохранение окружающей среды, поддержание многообразия флоры и
фауны.
Сохранение и укрепление здоровья населения.
Основные направления деятельности Общества:
Оказание содействия органам государственной власти и
управления в обеспечении устойчивого экологически безопасного развития страны.
Экологическое образование, просвещение и воспитание
населения.
Научно-техническая и практическая природоохранная
деятельность. Консультационная деятельность субъектов природопользования.
Проведение своими силами и силами аккредитованных компаний
экологического мониторинга территорий.
Внедрение современных высокоточных технологий в целях
осуществления эффективного государственного экологического контроля
Центр экологической
политики России создан в 1993 г. как профессиональная общественная
экологическая организация для экспертной поддержки экологического движения и
разработки рекомендаций для законодательной и исполнительной власти.
Российское
экологическое движение "Зеленые" В 1994 году на основе
экологического движения «Кедр» была создана Российская экологическая партия
"Зеленые", в 2009 году деятельность Политической партии была
прекращена, а сама организация реорганизована в Общероссийское общественное
движение "Российское экологическое движение «Зелёные». Цель экологического
движения «Зелёные» изменить отношение государства и общества к экологическим
проблемам России и человечества в целом организованными и волевыми
политическими действиями.
Неправительственный экологический фонд имени В.И.Вернадского был создан в
1995 году. Экологический фонд - это одна из крупнейших благотворительных
организаций, поддерживающая экологически ориентированные образовательные
проекты, представляющая интересы российской экологической общественности и
социально ответственного бизнеса, инициатор и участник природоохранных
программ, развивающихся в России.
Основные задачи Фонда: содействие устойчивому экологически
ориентированному социально-экономическому развитию общества, обеспечение
взаимодействия между деловыми кругами, правительством и обществом по вопросам
устойчивого развития; поддержка экологических инициатив и проектов.
Направления деятельности Фонда:
экологическое образование и воспитание; проведение конкурса грантов и стипендий
им. В.И.Вернадского; проведение национальных и международных конференций,
симпозиумов, выставок по вопросам устойчивого развития; издание научной,
научно-популярной, образовательной литературы по основным направлениям
деятельности Фонда.
Российский
региональный экологический центр учрежден в 2000 годy Европейской
Комиссией и Академией государственной службы при президенте Российской
Федерации.
РРЭЦ
входит в сеть региональных экологических центров, действующих в Восточной
Европе, на Кавказе и в Центральной Азии для поддержки сотрудничества между
правительственными структурами, бизнес-сообществом и гражданским обществом в
области охраны окружающей среды. Миссия центра заключается в продвижении и
внедрении передовых идей, стандартов и методов для экологического благополучия
и устойчивого развития России через организацию информационного диалога и
осуществление практической деятельности.
Региональная общественная организация
“Экология и бизнес” создана в соответствии с решениями 1-го Международного
Форума “Экология и бизнес” (Санкт-Петербург, сентябрь 1992 г.). По поручению
Госкомэкологии РФ основной задачей РОО “Экология и бизнес” является
осуществление контактного представительства России в Рабочих группах
Хельсинкской Комиссии по охране окружающей среды района Балтийского моря
(HELCOМ).
Общероссийская общественная организация
"Зеленый патруль" была зарегистрирована в мае 2006 года. В апреле 2007
года состоялось открытие интернет-ресурса организации. Основная цель
организации – содействие росту экологической культуры общества, защита прав
человека на благоприятную окружающую среду, чистую воду, качественные продукты
питания, охрана уникальной природы России, развитие тенденций, необходимых для
устойчивого развития страны.
Гринпис (Greenpeace)
России,
в переводе с английского означает «зелёный мир». Гринпис - это международная
общественная природоохранная организация, основанная в г. Ванкувер, Канада 15
сентября 1971 года Дэвидом Мактаггартом. Основная цель организации добиться
решения глобальных экологических проблем, привлекая к ним внимания
общественности и властей.
Гринпис
существует только за счёт пожертвований сторонников и принципиально не
принимает финансовую помощь от государственных структур, политических партий
или бизнеса. Гринпис против насилия в любом его проявлении, все акции не
приемлют никаких форм насилия в качестве метода достижения целей. Гринпис — это
независимая международная организация, цель которой сохранить природу и мир на
планете. Для этого мы изменяем отношение людей к природным богатствам Земли.
В Роcсии Гринпис появился в 1989
году, в 1992 году организация получила название Гринпис России, в 2001 году
открыто отделение в Санкт Петербурге. Цель
организации Гринпис России содействие сохранению последних уголков
нетронутой природы, борьба с ядерной опасностью, стремление устранить угрозы,
вызванные химическими и генетическими загрязнениями.
Всемирный фонд дикой природы (WWF) – одна из
крупнейших в мире общественных благотворительных организаций, более 40 лет
работающая для охраны природы на всей планете. В России первые проекты
Всемирного фонда дикой природы начались в 1988 году, а в 1994 году открылось
Российское представительство WWF. В 2004 году Всемирный фонд дикой природы стал
Российской национальной организацией. За время своего существования в России WWF
успешно осуществил более 150 полевых проектов в 40 регионах России.
Российский Зеленый крест - неправительственная общественная
организация, член Международной ассоциации «Зелёный крест», создан в 1994 году.
Зелёный крест основное внимание сосредотачивает на проведении в жизнь
мероприятий по охране окружающей среды, воспитанию у широкого круга населения
умения жить и развиваться в соответствии с законами природы, сохранению её для
потомков с тем же ресурсным потенциалом, которым человечество владеет сегодня.
Лозунг российского зеленого креста - компромисс вместо конфронтации -
соответствует принципам гражданского общества, в котором экологические проблемы
решаются с позиций партнёрства и добрососедства.
Движение Дружин охраны природы (ДОП) появилось в
60-х годах ХХ века как студенческое природоохранное движение. Направления и
формы работы Движения Дружин по охране природы зависят от складывающейся
обстановки, традиций и возможностей участников Движения, обусловленных его
социальным и профессиональным составом. Движение, основу которого составляют
студенты и специалисты естественнонаучного профиля, выступает за компетентность
и профессионализм в изучении и решении проблем охраны природы. В то же время
оно будет участвовать и в массовых экологических кампаниях. Главным для
участников Движения является конкретная практическая природоохранная
деятельность. Для него недопустимо превращение этой работы в модное
развлечение, политическую приманку или средство наживы.
Институт эколого-правовых проблем “Экоюрис”
В
1991 году был создан институт “Экоюрис” как негосударственная организация,
объединяющая юристов-экологов, выступающих в защиту общественных интересов в
сфере экологической безопасности, охраны окружающей среды и природопользования.
С 1996 года организация носит название Институт эколого-правовых проблем
“Экоюрис”. Цели организации: разработка и внедрение в российское
законодательство и практику концепций и принципов правовой защиты общественных
экологических интересов, содействие формированию и реализации в России
эффективных правовых механизмов регулирования охраны окружающей среды,
обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования и
устойчивого развития.
Основные
направления деятельности: сбор, систематизация и анализ нормативно-правовых
актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, разработка и
экспертиза нормативных правовых актов, изучение и анализ судебной и
прокурорской практики по защите общественных экологических интересов,
распространение эколого-правовой культуры и опыта правоприменения.
Экологические движения в России
Независимое экологическое движение в России существует с
середины 1980-х гг. За свою историю оно прошло несколько этапов развития.
Экологическое движение является устойчивым феноменом общественного участия в
России, несмотря на изменчивость составляющих его групп. Число экологических
групп в России по разным оценкам колеблется от нескольких тысяч до десятков
тысяч. Хотя эти данные приблизительны, они свидетельствуют о том, что
экологическое движение можно считать фактом социальной жизни российского
гражданского общества.
Российское экологическое движение в настоящее время
дифференцировано и не институционализировано. Это означает, что данный сектор
гражданского общества существует в форме неправительственных общественных
организаций. Такие организации, как правило, составляют третий сектор -
включающий структуры, которые не относятся ни к государственному сектору, ни к
частному предпринимательству.
Множество
организаций экологического движения России дифференцировано по направлениям и
репертуару действий, типам мобилизации, мотивации участия, характеру лидерства,
организационным структурам и прочим параметрам деятельности. Охарактеризуем
некоторые из них:
"Зеленое
содружество" - сообщество общественных экологических организаций России. Главная
цель "Зеленого содружества" - организация согласованных действий
"зеленой" общественности. Повседневная практическая деятельность
"Зеленого содружества" складывается в соответствии с основными
задачами по оздоровлению условий жизни человека и природоохранной деятельности,
а также потребностями, которые диктует реальная экологическая обстановка в
стране. Решение экологических проблем реализуется на региональном, федеральном
и международном уровнях в соответствии с законодательством РФ, международными
соглашениями и принципами гражданского общества.
В "Зеленое содружество" вошли следующие
общероссийские организации:
Политическая партия
"Российская экологическая партия "Зеленые"";
Конструктивно-экологическое
движение России "Кедр";
Общероссийская общественная организация "Женское
экологическое содружество";
Общеросиийское общественное детское экологическое движение
"Зеленая планета";
Общероссийская общественная организация "Зеленый
патруль";
Общероссийская общественная организация "Российское
общество защиты животных "Фауна"";
Общероссийская общественная организация "Российская
экологическая независимая экспертиза" (РЭНЭ).
Кроме перечисленных
в состав "Зеленого содружества" вошли более 120 региональных
общественных организаций экологической направленности.
Конструктивно-экологическое
движение России "Кедр" - неполитическая общественная организация,
которая объединила граждан России для решения экологических проблем страны.
Движение было создано и официально зарегистрировано в 1993 г.
В число основных коллективных членов
движения "Кедр" входят: Всероссийское общество охраны природы, Совет
главных государственных санитарных врачей России, Общероссийское движение
"Солдатские матери России", а также представители других
экологических и гуманистических организаций.
Идеологические и целевые устремления
движения "Кедр" направлены на конструктивное сотрудничество
государственных и политических организаций, официальных и частных лиц для
обеспечения решения экологических проблем и создания в России условий,
обеспечивающих охрану здоровья населения и природной окружающей среды.
Региональные
отделения движения "Кедр" возглавляют профессиональные экологи и
врачи, представители законодательных региональных органов, руководители
федеральных государственных учреждений здравоохранения, руководители
федеральных информационных агентств, научно-исследовательских, образовательных
и просветительских учреждений.
В 2002 г. в
Москве при участии движения "Кедр" учреждена Общероссийская
общественная организация "Российская экологическая независимая
экспертиза" (РЭНЭ).
Российская
экологическая партия "Зеленые" - единственная в России
зарегистрированная политическая партия экологической направленности, имеющая
общероссийский статус.
РЭП "Зеленые" - это ведущая общественная экологическая
организация России, которая объединяет представителей самых разных социальных
слоев общества. В своей работе партия опирается на Совет главных санитарных
врачей РФ, движение "Леса России" и профсоюз работников лесных
отраслей РФ, российские общества охотников, рыболовов, охраны животных и т.п.
Общая численность активистов-экологов
по всей России составляет свыше 100 тыс. чел. Партия отличается конструктивным
подходом и строит свою работу с учетом общероссийских национальных интересов.
Негативно относится к проявлениям политического и экологического экстремизма.
Придерживается умеренно реформаторского курса. Исходит из приоритета
общечеловеческих ценностей и общедемократических принципов. Осуществляет тесное
взаимодействие со всеми религиозными конфессиями России.
Партия активно участвует в решении
проблем охраны окружающей среды и здоровья населения страны: от реализации
локальных программ по улучшению экологического состояния малых городов России -
до международных проектов по предотвращению глобального изменения климата в
рамках Киотского протокола.
Общероссийское
детское экологическое движение "Зеленая планета" является
общественной организацией, не имеет основной своей целью извлечение прибыли и
не распределяет прибыль между учредителями и (или) участниками, является
добровольным самоуправляемым общественным объединением, созданным по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности интересов на принципах
добровольности, равноправия всех его участников, самоуправления и законности.
Целями движения "Зеленая
планета" является объединение юных граждан России, которые принимают
участие в решении экологических проблем и природоохранной деятельности, а также
детских экологических организаций, активно участвующих в устойчивом развитии
нашей страны, занимающихся экологическим образованием, просвещением и
воспитанием, вовлечением подрастающего поколения в природоохранную
деятельность, формированием здорового образа жизни.
Участниками детского
экологического движения "Зеленая планета" могут быть граждане,
достигшие 8 лет, а также юридические лица - общественные объединения,
признающие Устав движения, выразившие поддержку целям движения и (или) его
конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности. Иностранные граждане
и лица без гражданства наравне с гражданами РФ также могут быть участниками
движения.
К региональным
общественным формированиям можно отнести:
Региональная
Общественная организация по изучению и сохранению видов флоры и фауны и среды
их обитания «ЭКОЛОГ ДАГЕСТАНА» - является некоммерческим
благотворительным экологическим самоуправляемым общественным объединением
граждан, деятельность которых направлена на сохранение биологического разнообразия,
редких видов и природных объектов, а так же проведение исследований по леопарду
и разработке мер по восстановлению его популяции на Восточном Кавказе, охрану
природы и ее объектов, разрешение экологических и связанных с ними проблем,
сохранение благоприятной экологической обстановки, желающим внести свой
посильный вклад в области природоохранной деятельности.
11 февраля 2016 года "ЭКОЛОГ
ДАГЕСТАНА" зарегистрирована в статусе Региональной
Общественной организации по изучению и сохранению видов флоры и фауны и среды
их обитания.
Главная цель создания
Региональная Общественная организация по изучению и сохранению видов флоры и
фауны и среды их обитания – «ЭКОЛОГ ДАГЕСТАНА»: в целях активного содействия
решению экологических проблем, организации и проведения научных экологических
исследований, сохранение биоразнообразия редких видов флоры и фауны
Дагестана в наземных и водных экосистемах, сохранения уникальных природных
объектов и комплексов, формирования экологической культуры для устойчивого развития
общества.
Центр
защиты леса Республики Дагестан является обособленным подразделением ФБУ
«Российский центр защиты леса». Создан 20 августа 2002 года. Основными
направлениями деятельности являются:
- организация и ведение
лесопатологического мониторинга на территории лесного фонда;
-
сбор, обработка, анализ и хранение лесопоталогической информации,
составление обзоров и прогнозов лесопатологического состояния лесов;
-
контроль и качество лесных семян с целью обеспечени япотребностей для
лесоразведения и лесовостановления семенами
Дагестанское территориальное подразделение
Аварийно-спасательной службы «ЭКОСПАС» — создан в 2015 году и аттестован на право
ведения поисково-спасательных и газоспасательных работ в чрезвычайных
ситуациях. Специалисты филиала оказывают следующие услуги: ликвидация
нефтеразливов на море и суше, обслуживание ОПО, ПЛАРН, пожарная
безопасность, газоспасательные работы, утилизация отходов,
аварийно-спасательные работы.
Центр лабораторного анализа и технических измерений по
Республике Дагестан (ЦЛАТИ по РД), до апреля 2005 года - «Сетевая лаборатория
анализа и мониторинга окружающей среды МПР России по Республике Дагестан», с 15
апреля 2005 года реорганизован в филиал Федерального государственного
учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному
Федеральному округу». Целью деятельности Филиала ФГБУ ЦЛАТИ по ЮФО" -
"ЦЛАТИ по Республике Дагестан" является осуществление мер в области
охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного воздействия
на окружающую среду.
3.
Защита экологических прав граждан
Наличие механизмов и процедур защиты
экологических прав граждан - необходимое условие для того, чтобы
провозглашенные права стали реальностью. Наличие механизмов создает юридические
гарантии, обеспечивающие соблюдение, охрану и защиту экологических прав
граждан.
Анализ действующего законодательства
в области охраны окружающей среды и прав человека и гражданина позволяет
выделить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту
и б) защиту с помощью государственных институтов или государственную защиту.
Удельный вес каждого из этих способов в реальных механизмах защиты
экологических прав граждан в стране может зависеть от многих факторов, в том
числе от степени демократизации в области охраны окружающей среды, реального
участия граждан в подготовке и принятии экологически значимых решений и
контроле за их реализацией.
Для защиты экологических прав граждан
применяются административный и судебный способы.
Нормативные основы регулирования
защиты установлены Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" (в редакции Федерального закона от 14
декабря 1995 г.) и Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Закон "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предусматривает
возможность административного обжалования коллегиальных и единоличных действий,
решений или бездействия государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых
нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению
гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо
обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
В соответствии с Законом "О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" гражданин
направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган,
орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых
входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение,
содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных
государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица,
направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или
соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение
поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего
обращение. Закон при этом запрещает направлять жалобу на рассмотрение в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу,
решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
Обращение, поступившее в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу
подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней со дня регистрации
письменного обращения.
Государственный орган, орган местного
самоуправления или должностное лицо:
- обеспечивает объективное,
всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с
участием гражданина, направившего обращение;
- запрашивает необходимые для
рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах,
органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов,
органов дознания и органов предварительного следствия;
- принимает меры, направленные на
восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов
гражданина;
- дает письменный ответ по существу
поставленных в обращении вопросов;
- уведомляет гражданина о направлении
его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного
самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Закон "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет
истцу возможность выбора органа, в который он может обратиться для обеспечения
защиты нарушенного экологического права. Он может обратиться либо
непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности
государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению,
предприятию или объединению, должностному лицу. Вышестоящие в порядке
подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны в соответствии с
Законом рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы
гражданину отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи,
он вправе обратиться с жалобой в суд.
Российская Конституция гарантирует
каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Важнейшую роль при этом
играет право граждан на судебный иск - один из новейших инструментов
российского законодательства в сфере охраны окружающей среды. В соответствии со
ст. 12 Закона об охране окружающей природной среды граждане имели право
требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении,
проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных
объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и
других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную
среду и здоровье человека. Право граждан на предъявление исковых требований в
суд было предусмотрено также в ст. 91 этого Закона и касалось прекращения
экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу
граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде. В действующем
Федеральном законе "Об охране окружающей среды" установлено, правда,
лишь право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде
(ст. 11).
Право гражданина на судебный иск в
качестве универсального юридического средства защиты позволяет отстаивать не
только интересы истца, но, в конечном счете, и всего общества, содействуя тем
самым обеспечению законности и правопорядка. Одновременно это право служит действенной
формой контроля за деятельностью аппарата, средством борьбы с бюрократией и
злоупотреблениями властью. Судебная защита прав и свобод предусмотрена во
многих действующих конституциях экономически развитых государств.
Порядок судебного обжалования регулируется
Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан". Закон определяет также круг действий (решений), которые
могут быть обжалованы в суд. В качестве таковых он называет коллегиальные и
единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений, должностных лиц, государственных служащих, в том числе
представление официальной информации, ставшей основанием для совершения
действий (принятия решений), в результате которых: а) нарушены права и свободы
гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно
привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также
бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных
служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные выше. Для сферы
охраны окружающей среды возможность обжалования бездействия государственных
органов и иных субъектов, деятельность которых связана с охраной окружающей
среды, потенциально является мощным правовым средством повышения эффективности
природоохранительной деятельности государства.
Гражданин вправе обжаловать как
названные выше действия (решения), так и послужившую основанием для совершения
действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. При этом
к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме,
повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес
государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений,
предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц,
государственных служащих, совершивших действия (или принявших решения), с
установленным авторством данной информации, если она признается судом как
основание для совершения действий (принятия решений).
В соответствии с этим Законом
обжалование допускается, если нарушены лишь права, свободы и интересы истца.
При этом гражданин не имеет права обжаловать в суд действия или бездействия,
имеющие неблагоприятные экологические последствия для общества в целом. Между
тем, порой трудно доказать, что явно незаконное решение или действие
(бездействие), нарушает экологические права истца. Но в случае признания
решения незаконным обеспечивается защита права на благоприятную среду не только
гражданина, который обжаловал этот акт, но и более широкого круга лиц,
подпадающих под его действие.
Жалоба может быть подана как самим
гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также - по
просьбе гражданина - надлежаще уполномоченным представителем общественной
организации, трудового коллектива.
Для обращения с жалобой в суд по
поводу неправомерных экологически значимых действий или решений
государственного органа необходимо обладать некоторым минимумом правовых и
экологических знаний. Однако подавляющее большинство российских граждан такими
знаниями не обладает. С учетом этого, а также значительной потенциальной роли
права гражданина на иск по поводу невыполнения требований природоохранительного
законодательства, должно быть обеспечено представительство и защита в суде
экологических прав и интересов отдельных граждан. Согласно Конституции РФ
каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи
(ст. 48). Ее оказывают в основном юридические консультации, адвокатские
конторы. Однако и эти организации едва ли способны оказать действительно
квалифицированную юридическую помощь по экологическим вопросам, так как
правовая охрана окружающей среды - слабо развитая область в России. Поскольку в
практической деятельности ей уделяется второстепенное значение, это не могло не
сказаться на уровне правовых экологических знаний работников юридических
консультаций и адвокатских контор.
Закон "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет
гражданам выбор суда, в который они могут обратиться для защиты своих прав. По
усмотрению гражданина жалоба может быть подана в суд по месту его жительства
или в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица,
нарушившего его экологические права.
Закон определяет также сроки
обращения в суд с жалобой. Если гражданин обжаловал в административном порядке
решения или действия, нарушающие его экологические права, срок подачи жалобы в
суд - один месяц со дня получения письменного уведомления об отказе
вышестоящего органа, объединения или должностного лица в удовлетворении жалобы,
либо по истечении месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был
получен письменный ответ на нее. Если же гражданин избирает непосредственно
судебный порядок защиты своих прав, для обращения с жалобой установлен срок три
месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Закон
наделяет суд правом восстановления пропущенного по уважительной причине срока
подачи жалобы. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства,
затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их
последствиях.
Отличительной особенностью
рассмотрения судом жалобы гражданина является то, что на государственные
органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их
объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных
служащих, действия (решения) которых обжалуются, возлагается процессуальная
обязанность документально доказать законность обжалуемых действий. Гражданин
при этом освобождается от обязанности доказывать их незаконность, но обязан
доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6).
Рассмотрев жалобу, суд выносит
решение. Если жалоба обоснована, он признает обжалуемое действие или решение,
приведшее к нарушению прав гражданина, незаконным, обязывает удовлетворить
требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо
иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Более того, на
стадии принятия жалобы к рассмотрению по просьбе гражданина либо по своей
инициативе суд вправе приостановить исполнение обжалуемого действия или
решения.
Важным является вопрос о том, могут
ли суды не только отклонять, но также изменять обжалуемое решение. С учетом
принципа разделения властей решение суда должно содержать только заключение о
законности обжалуемых действий и решений и их отмене в случае обоснованности
жалобы.
Исчерпав все законные средства защиты
нарушенного права в России, ее граждане имеют право обращаться за защитой
нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека.
Важная роль в механизме защиты
экологических прав граждан принадлежит Конституционному Суду РФ. В связи с
закреплением в Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду
особую остроту приобретает проблема обеспечения соответствия российских
законов, других нормативных правовых актов, заключаемых договоров Конституции
РФ. Исходя из конституционной нормы о том, что права и свободы человека и
гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти (ст. 18), Конституции должны
соответствовать не только новые законы и иные нормативные акты, но в
соответствие с нею должны быть приведены все действующие акты.
Конституционный Суд РФ осуществляет
проверку конституционности указанных актов, однако, не по собственной
инициативе, а по запросам. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом
имеют Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов
Совета Федерации или депутатов Государственной думы, Правительство, Верховный
Суд и Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов
Федерации.
Признание по итогам рассмотрения дела
нормативного акта или договора, отдельных их положений не соответствующими
Конституции РФ влечет отмену не только данного акта (договора, положения), но и
является основанием для отмены в установленном порядке положений других
нормативных актов, основанных на акте (договоре, положении), признанном
неконституционным.
Нарушенные экологические права
человека и гражданина могут быть защищены и Уполномоченным по правам человека в
Российской Федерации. Эта должность в Российской Федерации учреждена в
соответствии со ст. 103 Конституции РФ в целях обеспечения гарантий
государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения
государственными органами, органами местного самоуправления и должностными
лицами.
Институт Уполномоченного по правам
человека (омбудсмена), существующий в более чем 100 государствах, помогает,
дополняет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении
других государственных органов с позиций соблюдения и защиты прав граждан.
К компетенции Уполномоченного
отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или
действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен
с решениями, принятыми по его жалобе. При этом Закон устанавливает, что
Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания
РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ (ст. 16). Закон оговаривает условия подачи жалобы относительно
сроков. Она должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня
нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало
известно об их нарушении.
Согласно ст. 20 Уполномоченный,
получив жалобу, вправе:
- принять жалобу к рассмотрению;
- разъяснить заявителю средства,
которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод;
- передать жалобу государственному
органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции
которых относится разрешение жалобы по существу;
- отказать в принятии жалобы к
рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в
десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы
Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного
самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых
обжалуются.
При определенных обстоятельствах
Уполномоченный по собственной инициативе имеет право принять меры в пределах
своей компетенции по защите интересов людей. К таким обстоятельствам относятся:
наличие информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а
также случаи, имеющие особое общественное значение или связанных с
необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать
правовые средства защиты (ст. 21).
Для эффективного выполнения своих
функций Уполномоченный наделен рядом существенных прав. При проведении проверки
по жалобе он вправе:
- беспрепятственно посещать все
органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать
на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать
предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых
форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
- запрашивать и получать от
государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и
государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для
рассмотрения жалобы;
- получать объяснения должностных лиц
и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в
ходе рассмотрения жалобы;
- проводить самостоятельно или
совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и
государственными служащими проверку деятельности государственных органов,
органов местного самоуправления и должностных лиц;
- поручать компетентным
государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку
заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
- знакомиться с уголовными,
гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения
(приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными
производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных
дел.
По результатам рассмотрения жалобы
Уполномоченный вправе:
- обратиться в суд с заявлением в
защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием)
государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица,
а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в
установленных законом формах;
- обратиться в компетентные
государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или
административного производства либо уголовного дела в отношении должностного
лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения
прав и свобод человека и гражданина;
- обратиться в суд или прокуратуру с
ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда,
определения или постановления суда либо постановления судьи;
- изложить свои доводы должностному
лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном
рассмотрении дела в порядке надзора;
- обращаться в Конституционный Суд РФ
с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,
примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
С момента, когда Россия стала членом
Европейского Совета, ее граждане получили право обращаться за защитой
нарушенных экологических прав в Европейском суде по правам человека.
Образование этого Суда было предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод (1953 г.). 11 мая 1994 г. члены Совета Европы
приняли Протокол N 11 к данной Конвенции, который предоставил индивиду,
неправительственным организациям и группам лиц возможность направления петиции
непосредственно в Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех
судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о
приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей.
Приложение.
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ
СТАТУС ЛИЧНОСТИ В НОРМАХ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.Г.
КЛЮКАНОВА
Клюканова Лариса Геннадьевна, доцент кафедры
правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского
государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются понятие и структура
эколого-правового статуса личности как совокупности экологических прав и
обязанностей, основные инструменты и процедуры защиты, гарантированные
Конституцией.
Признание такой правовой категории как
"эколого-правовой статус личности", трактуемой как совокупность ее
экологических прав, обязанностей, основных инструментов и процедур защиты, а
также гарантий <1>, стало возможным в Российской Федерации только после
принятия Конституции 1993 г. <2>
--------------------------------
<1> См.: Бринчук М.М. Концепция
развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во
Юридического института, 2009. С. 16 - 20.
<2> См.: Конституция Российской
Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская
газета. 1993. N 237. 25 декабря.
При этом и по сей день в теории науки
экологического права ведется дискуссия о том, является ли эколого-правовой
статус личности составным элементом ее конституционного статуса <3> или
же представляет собой самостоятельный отраслевой (специальный) статус
<4>.
--------------------------------
<3> См., например: Васильева М.И. Право
на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности //
Экологическое право. 2005. N 1. С. 20.
<4> См., например: Теория государства и
права: Учебник для вузов / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 1999. С. 175
Конституционный статус личности закреплен в
нормах Конституции Российской Федерации и базируется на основополагающих идеях
концепции прав человека. Структура конституционного статуса личности связана с
институтом гражданства, содержанием правосубъектности, комплексом прав, свобод
и обязанностей, а также системой правовых принципов. Признание основных прав
человека и гражданина не просто неотчуждаемыми, но и высшей ценностью
государства, гарантирующего таковые, провозглашается в нормах основного закона
страны. Конституционные права: гражданские, политические, экономические,
социальные и культурные определяются в тексте гл. 2 Конституции Российской
Федерации.
Экологические права и свободы относятся к
числу третьего поколения - "коллективным" правам и свободам человека
и гражданина <5> - их особенность заключается в том, что они могут быть
реализованы не только лично каждым индивидом, но и общностью людей (более того,
к ее составу могут быть отнесены и будущие поколения людей). Индивид, реализуя
эти права, выступает как представитель общества, но, с другой стороны,
существующие механизмы реализации коллективных прав не должны приводить к
ущемлению личных прав и законных интересов индивида. При этом следует помнить,
что экологические интересы, безусловно, являются по своей природе публичными
<6>, т.е. признанными государством и обеспеченными правом общественными
интересами <7>, которые могут быть реализованы только коллективно,
сообща, т.к. их удовлетворение в индивидуальном порядке объективно не мыслится
возможным, но при этом они служат средством удовлетворения интересов каждого
члена общества (в том числе и как способ защиты от глобальных экологических
угроз).
--------------------------------
<5> См.: Общая теория прав человека /
Под ред. Е.А. Лукашевой. М.: Норма, 1996. С. 19, 147 - 151.
<6> См.: Боголюбов С.А. Соотношение
публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав
граждан // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 25; Федоткина Н.В.
Экологический референдум в России: вчера и сегодня // Законодательство и
экономика. 2006. N 9. С. 61 - 64.
<7> Тихомиров Ю.А. Публичное право:
падения и взлеты // Государство и право. 1996. N 1. С. 6.
Под экологическими правами человека
понимаются признанные и закрепленные в законодательстве права, направленные на
удовлетворение различных потребностей человека при взаимодействии с окружающей
природной средой. Это группа его прав по отношению к государству, объем его
возможных притязаний и требований, предусматривающий целый комплекс правомочий,
таких, например, как: свобода поведения человека, реализуемая в рамках,
установленных нормой права; возможность пользоваться определенным установленным
государством благом; правомочие совершать определенные действия и требовать
соответствующих действий от других лиц; возможность защиты нарушенного права, в
том числе и возможность требовать от государства защиты от посягательств на
свои права.
При этом не следует забывать, что права
человека и гражданина - понятия не равнозначные. Именно гражданство, т.е.
устойчивая правовая связь индивида с государством, предоставляет ему ряд
важнейших прав, обеспеченных самим государством. Права человека являются
неотъемлемыми, неотчуждаемыми и гарантируются нормами прежде всего
международного права, а также нормами национального законодательства. Целый ряд
международно-правовых актов устанавливает общие стандарты прав и свобод
личности, определяя минимальный уровень их трактовки и соблюдения, который
должен быть обеспечен государством <8>. В целом, можно утверждать, что в
современных условиях формирования глобальной окружающей среды с тенденцией на
ноосферное развитие экологические права принадлежат в значительно большей
степени именно человеку - личности новой информационной эпохи "третьей
волны" <9>, переосмысливающей свое чувство ответственности перед
окружающей средой. Статья 42 Конституции гарантирует экологические права
каждому - человеку и гражданину, при этом отмечается, что "естественное
право человека на благоприятную окружающую среду является атрибутивным
качеством человека как социального существа" <10> независимо от
каких-либо обстоятельств.
--------------------------------
<8> См.: Соколова Н.А. Механизм
международного управления системы ООН в сфере охраны окружающей среды // Журнал
российского права. 2008. N 8. С. 98 - 107.
<9> См.: Тоффлер Э. Третья волна. М.:
АСТ, 1999.
<10> Никишин В.В. О естественном праве
на благоприятную окружающую среду // Экологическое право. 2011. N 5. С. 10.
Существование экологической правоспособности
граждан - юридически обеспеченной возможности обладать закрепленными в
законодательстве правами и обязанностями, реализующимися в сфере
природопользования и охраны окружающей среды, базируется на общей
правоспособности, возникающей с момента рождения человека и сохраняющейся на
протяжении всей жизни - она неотделима, неотчуждаема и необходима для
существования <11>. Способность же к активному осуществлению
экологических прав связана с понятием дееспособности.
--------------------------------
<11> В ряде случаев отмечается, что
экологическая правоспособность базируется на отраслевой правоспособности,
совпадающей, впрочем, в данном случае с общей. См.: Теория государства и права:
Учебник для вузов / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 1999. С. 175.
По уровню правового регулирования
экологические права в Российской Федерации подразделяются на конституционные
(основные) и иные права в области природопользования и охраны окружающей среды.
Так, основными конституционными экологическими правами граждан являются в
первую очередь право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию
о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу
экологическим правонарушением (ст. 42), а также: право на труд в условиях,
отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), право каждого на охрану
здоровья и медицинскую помощь (ст. 41) и др. Иные экологические права названы в
нормах экологического законодательства и в первую очередь в ст. 11 Федерального
закона "Об охране окружающей среды" <12>, а также в ряде иных
федеральных законов.
--------------------------------
<12> См.: Федеральный закон от 10
января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N
2. Ст. 133
Вопрос о существовании самостоятельной
категории таких прав, как экологические, до сих пор вызывает определенные
дискуссии. Так, отмечается, что изначально право человека на благоприятную
окружающую среду не было выделено в самостоятельную категорию и подразумевалось
входящим в состав права на жизнь и права на "достаточный жизненный уровень"
<13>. Ряд авторов и в настоящее время относят право на благоприятную
окружающую среду к социальным и личным правам <14>.
--------------------------------
<13> Конституция Российской Федерации:
доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой
двор, 2009. С. 102.
<14> См.: Шатаева С. Конституционное
право человека на благоприятную окружающую среду и механизм его реализации в
РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13; Конституция Российской
Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) под ред. Ю.А. Дмитриева. М.:
Деловой двор, 2009. С. 102.
Право на благоприятную окружающую среду как
элемент правового статуса личности <15>, более того, как важное звено
конституционного статуса личности и центральный компонент ее эколого-правового
статуса включает в себя различные составляющие, связанные с осуществлением
природопользования и охраной окружающей среды, и важнейшие предпосылки
сохранения окружающей среды. Право на благоприятную окружающую среду трактуется
как комплексное, естественное, неотчуждаемое право, реализуемое как
индивидуально, так и (преимущественно) коллективно <16>. Данное право в
большинстве случаев рассматривается как пассивное - непрерывное право
пользования (природным и социальным) благом - благоприятным состоянием
окружающей среды, не предусматривает наличия у субъекта каких-либо специальных
юридических свойств и качеств <17>. Но ряд исследователей указывают на
то, что реализация права на благоприятную окружающую среду осуществляется посредством
таких прав, как право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды,
возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим
правонарушением, создание общественных объединений в области охраны окружающей
среды и др., понимая под реализацией указанного права совершение именно
активных действий <18>.
--------------------------------
<15> См.: Васильева М.И. Указ. соч. С.
23.
<16> См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С.
24; Шатаева С. Указ. соч. С. 12; Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экологические права
в системе международно-признанных прав человека // Государство и право. 2010. N
3. С. 25.
<17> См., например: Борисов С.В.
Некоторые проблемы реализации экологических прав граждан // Актуальные проблемы
правоведения. 2008. N 2. С. 57.
<18> См., например: Анисимов А.П. Право
человека и гражданина на благоприятную окружающую среду // Гражданин и право.
2009. N 2. С. 72 - 80.
Высказывается точка зрения о целесообразности
декларировать только право на благоприятную окружающую среду, а все остальные
экологические права обозначить как средство его реализации или гарантии
<19>.
--------------------------------
<19> См.: Третьякова А.А. Экологические
права граждан по законодательству государств-членов Европейского Союза:
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.
Следует отметить также и то, что среди
современных исследователей само понятие благоприятной окружающей среды является
дискуссионным <20>. Федеральный закон "Об охране окружающей
среды" (ст. 1) определяет благоприятную окружающую среду как такую
окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование
естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
При этом, как отмечается, в законе не указывается такой признак благоприятности
окружающей среды, как ее безопасность для жизни и здоровья человека <21>.
Таким образом, очевидно содержательное несовпадение между понятием
благоприятной окружающей среды и понятием благоприятной среды обитания человека
(а также благоприятных условий жизнедеятельности человека) и их
неравнозначность <22>. Федеральный закон "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" называет
благоприятным такое состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное
воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности
для восстановления нарушенных функций организма человека <23>.
Чрезвычайно важен вопрос о критериях качества окружающей среды - таковыми
являются показатели ее соответствия техническим регламентам, требованиям и
нормативам, установленным законодательством в сфере природопользования и охраны
окружающей среды.
--------------------------------
<20>
См., например: Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая
категория права // Журнал российского права. 2008. N 9. С. 37 - 39; Боголюбов
С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" //
Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 - 21; Бринчук М.М., Дубовик О.Л.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика //
Государство и право. 2003. N 3. С. 30 - 41; и др.
<21> См.: Мисник Г.А. Осуществление
экологических прав граждан / Материалы общероссийской научно-практической
конференции "Правовые реформы в России: теория и практика
осуществления". Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. С. 193.
<22> См.: Клюканова Л.Г. О соотношении
экологического и санитарно-эпидемиологического законодательства РФ //
Юридическая мысль. 2003. N 5. С. 99 - 100.
<23> См.: Федеральный закон от 30 марта
1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения". Статья 1 // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650
Общие гарантии реализации экологических прав
граждан подразделяются на культурные, социальные, экономические, политические и
др. Они определяются прежде всего состоянием и уровнем развития правового
сознания и эколого-правовой культуры общества. При этом ряд авторов
подчеркивают, что эколого-правовая культура населения все еще требует
надлежащего воспитания и ее несовершенство негативно сказывается на реализации
экологических прав <24>.
--------------------------------
<24> См., например: Седельникова М.В.
Умение реализовать экологические права // Журнал российского права. 2003. N 4.
С. 31; Назарова И.С. Теоретико-прикладные проблемы гарантированности
экологических прав граждан // Юридическая мысль. 2004. N 6. С. 29
Специальные (юридические) гарантии -
механизмы, закрепленные в нормах действующего законодательства (экологический
надзор и контроль, нормирование и стандартизация в сфере природопользования и
охраны окружающей среды, экологический мониторинг, экологическая экспертиза, экологическое
воспитание и просвещение и др.), "обеспечивают такое состояние, при
котором экологические права граждан гарантируются обязанностями всех других
субъектов экологических правоотношений не нарушать их, а также соблюдать и
исполнять все другие требования законодательства об охране окружающей природной
среды" <25>. Необходимо подчеркнуть особую роль Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации <26>, должность которого была
введена на основании п. "е", ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации
в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их
соблюдения и уважения государственными органами, органами местного
самоуправления и должностными лицами.
<25> Васильева М.И. Право на
благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности //
Проблемы теории экологического права. 2005. N 1. С. 20.
<26> См.: Федеральный конституционный
закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
Защита экологических прав оказывается тесно
связанной с развитием демократических институтов гражданского общества в целом.
Особое значение при этом имеют правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, в значительной мере восполняющие пробелы в доктринальном
толковании положений Конституции Российской Федерации и основанных на ней
законодательных норм. Так, например, Конституционный Суд в Постановлении
"По делу о проверке конституционности положения закона "О социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г.
на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных
отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова"
указал, что праву на благоприятную окружающую среду "корреспондирует
обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей при
радиационных авариях и катастрофах" <27>.
--------------------------------
<27> Постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 11 марта 1996 г. N 7-П "По делу о проверке
конституционности п. 3 ст. 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 г.
"О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов
радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С.
Корнилова" // СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1550
Конституция Российской Федерации
предусматривает различные способы защиты экологических прав: судебную защиту;
право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц; право на получение квалифицированной юридической
помощи; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными
действиями (или бездействием) органов государственной власти или их
должностными лицами; право обращения в межгосударственные органы по защите прав
и свобод, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты, и
др. Наиболее эффективной следует признать процедуру защиты экологических прав
граждан в судебном порядке. Более того, существует практика обращения в
Европейский суд по правам человека. Так, в деле "Фадеева против Российской
Федерации" Европейский суд установил факт нарушения ст. 8 Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод <28> и указал, что в отношении
заявительницы имело место нарушение права на уважение ее дома и частной жизни
вследствие длительного воздействия на нее промышленных загрязнений (п. 139),
что привело к "значительным неудобствами жизни заявителя, психическим
расстройствам и в какой-то степени физическим страданиям" (п. 138). При
том, что названная Конвенция не закрепляет право на благоприятную окружающую
среду, равно как и иные экологические права, тем не менее, Судом был сделан
вывод о том, что неблагоприятное состояние окружающей среды влечет за собой
ухудшение качества жизни <29>.
<28> См.: Конвенция о защите прав
человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. N
2. Ст. 163.
<29> См.: Постановление Европейского
суда по правам человека от 9 июня 2005 г. Дело "Фадеева (Fadeyeva) против
Российской Федерации" (жалоба N 55723/00) (бывшая Первая секция) //
Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3. С. 106 - 140.
Таким образом, понятие эколого-правового
статуса личности базируется на нормах конституционного права, закрепляющего
основы правового статуса личности, раскрывается в нормах экологического права,
определяющего права и обязанности личности в сфере природопользования и охраны
окружающей среды.
{Статья: Эколого-правовой статус личности в
нормах Конституции Российской Федерации (Клюканова Л.Г.) ("Экологическое
право", 2014, N 2) {
КонсультантПлюс}}
ЗАЩИТА
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ТЕОРИИ
И ПРАКТИКИ
Д.А.
ФИЦАЙ
Фицай Дарья Александровна, старший
преподаватель кафедры трудового и экологического права Юридического института
Сибирского федерального университета.
Рассмотрены некоторые актуальные проблемы
реализации и защиты экологических прав на современном этапе развития
Российского государства. Проанализировано их содержание, определена правовая
природа. Указаны дефекты ряда имеющихся в природоохранном законодательстве
понятий, определяющих содержание конституционных экологических прав.
Цель статьи состоит в обобщении проблем,
вызванных сложностями защиты экологических прав. Указанные трудности
обусловлены, во-первых, проблемами правоприменительного характера, во-вторых,
содержащимися в нормативных правовых актах дефектами. Указанная дефектность
выражается, например, в отсутствии критериев благоприятного состояния
окружающей среды и нормативного закрепления определения понятия экологической
информации, а также состава, мер защиты и условий доступа к этой информации.
Проанализированы некоторые дефекты, имеющиеся в сфере правового регулирования
охраны окружающей среды.
Дан анализ возникающим в правоприменительной,
в том числе судебной, практике проблемам обеспечения основных конституционно
установленных экологических прав. Представлена некоторая практика национальных
судов и Европейского суда по правам человека, подтверждающая необходимость
изменения отдельных правовых категорий, установленных в природоохранном
законодательстве, таких как "благоприятная окружающая среда" и "экологическая
информация". Указаны позитивные и негативные стороны мер административного
и судебного характера.
Предлагаются способы повышения эффективности
защиты экологических прав, например путем устранения недостатков в
природоохранных актах. Поддержана идея создания экологических судов в России,
посредством которых возможно облегчить процедуру сбора доказательств фактов
нарушения экологических прав, а также повысить активность граждан в реализации
механизма судебной защиты экологических прав.
Признание и законодательная защита
экологических интересов человека - один из важнейших результатов развития права
в XX в.. Реалии современной
действительности показывают, что нынешнее поколение волнуют вопросы реализации
экологических прав, посредством которых обеспечивается возможность каждого
человека проживать в условиях благоприятной окружающей среды.
Помимо закрепления за субъектами определенных
прав, необходимо обеспечить их надежной правовой охраной, поэтому справедливым
видится высказывание: "Если право не защищено, то оно превращается в
"декларированное право" и можно рассчитывать только на его добровольное
уважение".
Более того, в настоящее время, как показывает правоприменительная, в том числе
судебная, практика, несмотря на то что для решения проблемы взаимодействия
экономики и охраны окружающей среды необходимо соблюдать баланс экономических и
экологических интересов субъектов права путем гармонизации материальных и
экологических потребностей человека, предпочтение отдается экономическим
интересам.
Под экологическими правами человека в Российской Федерации
нами понимаются признанные и закрепленные в ст. 42 Конституции РФ права на
благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на
возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением.
Иной подход к определению экологических прав
сводится к выделению права на благоприятную окружающую среду в качестве
центрального, а право на получение достоверной информации о состоянии
окружающей среды и право на возмещение ущерба, причиненного экологическим
правонарушением, следует относить к правам - средствам его реализации.
Содержащиеся в ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об
охране окружающей среды" нормы являются правомочиями, направленными на
обеспечение основных конституционно установленных экологических прав. В
настоящей работе мы анализируем только конституционно установленные
экологические права, причем исходим из первого подхода, рассматривая их как
однопорядковые.
Экологические права человека относятся к
естественным и неотчуждаемым правам, которые возникают и существуют с момента
рождения и прекращаются только с его смертью.
Право на благоприятную окружающую среду
является одним из фундаментальных прав человека, которое затрагивает основы его
жизнедеятельности в обществе, связанные с поддержанием нормальных
экологических, экономических и социальных условий его жизни. Указанное право
трактуется как комплексное право, реализуемое как индивидуально, так и (преимущественно)
коллективно,
в большинстве случаев рассматривается как пассивное - непрерывное право
пользования (природным и социальным) благом - благоприятным состоянием
окружающей среды, что не предусматривает наличия у субъекта каких-либо
специальных юридических свойств и качеств.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей
среды) закрепляет легальное определение понятия "благоприятная окружающая
среда", под которой понимается окружающая среда, качество которой
обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем,
природных и природно-антропогенных объектов. Дефектом этого определения
является отсутствие юридических критериев благоприятного состояния среды,
которые, по мнению М.М. Бринчука, могли бы прояснить правовые аспекты
обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем,
природных и природно-антропогенных объектов, включенные в Закон об охране
окружающей среды без какого-либо пояснения из естественных наук.
Также следует согласиться с мнением М.М.
Бринчука, что окружающая среда является благоприятной, если ее состояние
соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам,
касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости),
экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. Так, предлагается
оценивать окружающую среду как благоприятную, если только ее состояние соответствует
установленным и описываемым выше экологическим законодательством требованиям.
Следующее конституционное экологическое
право, которое необходимо проанализировать, - право на получение достоверной
информации о состоянии окружающей среды. Указанное право направлено на
возможность получения гражданами правдивой, неискаженной информации, которая
отражает реальное состояние окружающей среды. Однако, закрепляя данное право за
гражданами Российской Федерации в Конституции РФ и в п. 1 ст. 11 Закона об
охране окружающей среды, действующее законодательство, в том числе
экологическое, не определяет содержание и состав такой информации, что
существенно затрудняет реализацию субъективного экологического права. Так, для обеспечения
права на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды
законодательно необходимо установить меры защиты указанной информации, в том
числе закрепить право участия общественности в процессе принятия экологически
значимых решений и условия равного доступа к информации о состоянии окружающей
среды. Также следует определиться с содержанием понятия "экологическая
информация", поскольку в зависимости от того, какое теоретическое значение
правотворческий орган вложил в соответствующий термин, будет зависеть
дальнейший механизм регулирования общественных отношений в сфере охраны
окружающей среды.
Наряду с уже упомянутыми выше
конституционными экологическими правами необходимо отметить еще одно - право на
возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим
правонарушением. Так, в ст. 42 Конституции РФ речь идет о возмещении ущерба,
причиненного окружающей среде, жизни и здоровью человека экологическим
правонарушением, в отличие от Закона об охране окружающей среды, где говорится
о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.
Экологический вред - это родовое понятие,
более широкое по значению, которое включает в себя как вред, причиненный
окружающей среде, так и вред, причиненный жизни, здоровью граждан, имуществу организаций
и физических лиц.
Однако, как отмечает А.В. Кодолова, не всякое воздействие на окружающую среду
является основанием для возмещения вреда: если негативное воздействие
осуществляется с соблюдением установленных экологических требований (допустимый
вред), то оно не влечет ответственность, а в случае сверхнормативного
загрязнения окружающей среды можно говорить о причинении вреда, подлежащего
возмещению.
Вред окружающей среде согласно ст. 1 Закона
об охране окружающей среды определяется как негативное изменение окружающей
среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных
экологических систем и истощение природных ресурсов. Понятие "ущерб"
упоминается в ст. 15 ГК РФ как составная часть понятия "убытки".
Под экологическими убытками следует понимать
экономические потери, которые необходимо возместить на восстановление прежнего
состояния экологических систем, при этом следует также оплатить стоимость
утраченных природных ресурсов, как добытых, так и находящихся в окружающей
среде, возместить стоимость доходов, которые не были получены в результате
природопользования из-за нарушений требований действующего законодательства.
Так, действующее законодательство в понятие "убытки" включает реальный
ущерб и упущенную выгоду.
Следовательно, обязательными составными
элементами экологического вреда являются понесенные убытки, в том числе ущерб и
упущенная выгода. Учитывая, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан
негативным воздействием окружающей среды, также подлежит возмещению в полном
объеме, индивиды имеют право возмещать и компенсацию морального вреда.
Специфика обеспечения исследуемого права
также обусловлена сложностями оценивания причиненного вреда, определением
порядка его возмещения, а также трудностями, связанными с установлением и доказыванием
фактов нарушения экологических прав. Индивиды вправе требовать защиты права на
возмещение вреда в добровольном и судебном порядке. Однако отсутствие в
действующем законодательстве четко сформулированных понятий не только приводит
к произвольному толкованию правовых норм и неоднозначному их применению, но и
создает сложность определения законом, в случае судебного разбирательства,
пределов заявляемых исковых требований.
Как указано в Определении Конституционного
Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О, окружающая среда, будучи особым
объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной
нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной
степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Тем не менее
анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что в основном
применяются нормы экологического законодательства и предметом экологического
иска в данной группе дел является требование о возмещении вреда окружающей
среде .
Природоохранное законодательство Российской
Федерации закрепляет ряд условий и гарантий для реализации проанализированных
нами конституционных экологических прав. Так, Закон об охране окружающей среды
предусматривает в том числе систему мер административного и судебного
характера: граждане имеют право на обращение в органы власти, иные организации
с жалобами по вопросам, касающимся негативного воздействия на окружающую среду,
а также на предъявление в суд исков в случае нарушения конституционных
экологических прав.
В числе проблем использования указанных выше
мер можно выделить наличие фактов необоснованного ограничения прав граждан и
других субъектов на получение экологической информации.
Например, в решении Киселевского городского
суда Кемеровской области от 28 февраля 2014 г. по делу N 2-355/2014 г. указано,
что истица Н. обратилась к ООО "Участок "Коксовый" с исковым
заявлением об обязании предоставить ей надлежаще заверенную копию
документированной информации "Оценка риска здоровью населения от выбросов
загрязняющих веществ в атмосферный воздух", так как ранее данное ООО в
предоставлении Н. такой информации отказало, ввиду того что не обязано
предоставлять такие документы гражданам. При этом ответчик ссылался на то
обстоятельство, что понятия "информация" и "документ" не
являются тождественными. К информации относятся любые сведения (сообщения,
данные) - устные или письменные, независимо от формы их представления, а
документ - это материальный объект с зафиксированной в нем информацией, в том
числе в виде текста (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ
"Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
Суд доводы ответчика поддержал, при этом указал, что согласно п. 11 ст. 2
указанного Закона документированная информация - это зафиксированная на материальном
носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими
определить такую информацию, или в установленных законодательством РФ случаях
ее материальный носитель. Суд также сослался на то, что действующим
законодательством не предусмотрена обязанность юридических лиц предоставлять
гражданам по их запросам копии конкретных документов, следовательно, требования
Н. о выдаче ей надлежащим образом заверенной копии указанного документа ООО
"Участок "Коксовый" не основаны на законе. В удовлетворении исковых
требований Н. было отказано .
Указанные в судебном акте обстоятельства
подтверждают необходимость закрепления в природоохранных актах не только
экологических терминов, но и определенных гарантий реализации экологических
прав индивидов в целях сокращения их нарушений.
Применяя исковой способ защиты права в суде,
граждане также могут столкнуться с проблемами доказывания фактов нарушения
экологических прав. В Определении Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. N
1003-О указано, что суд первой инстанции иск оставил без движения и предложил
истцам представить обоснования нарушения их прав, помимо газетных публикаций, а
именно доказательства, подтверждающие причинно-следственную связь между
заболеванием супруги одного из истцов и действиями ответчика, а также указать,
в чем заключается нарушение прав других истцов, и представить доказательства
негативного воздействия экологической обстановки в г. Омске на их здоровье.
Таким образом, указанный способ защиты (судебный) экологических прав
характеризуется сложностями, вызванными необходимостью самостоятельного сбора
доказательств для отстаивания своих прав. Представленный пример также показал,
что на практике суд не оказывает содействия гражданам для удовлетворения их
прав; учитывая особенность разрешения споров по охране окружающей среды,
государство, к сожалению, не создает условий для их реализации.
Правоприменительная, в том числе судебная,
практика показывает, что конституционно установленные экологические права в
Российской Федерации редко становятся объектами правовой защиты, именно поэтому
судебная система крайне мало экологизирована, в результате чего российская
судебная практика не богата исками и, соответственно, судебными решениями,
связанными с охраной окружающей среды и защитой экологических прав граждан. В
действующем законодательстве имеются неопределенность в части установления
средств и гарантий реализации экологических прав, а также пассивность субъектов
права (общественных объединений и отдельных граждан) в отстаивании своих
социальных притязаний на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию
о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим
правонарушением.
Развитие отдельных институтов экологического
права, например таких, как экологическая экспертиза, оценка воздействия на
окружающую среду, нормирование, экологическая информация и другие, помогает
сформировать условия для реализации проанализированных нами конституционных
экологических прав. Однако, на наш взгляд, нарушение экологических прав
остается ввиду нескольких причин.
Во-первых, ввиду отсутствия специализации в
судах общей юрисдикции. Вопросы квалификации экологических преступлений и
правонарушений зависят от квалификации судей, рассматривающих дела, которые
сталкиваются с трудностями понимания экологических взаимосвязей, отсюда
вероятность допущения ошибок при рассмотрении такой категории дел и, как
следствие, ущемление и невосстановление экологических прав.
Во-вторых, в случае судебной защиты также
возникают трудности, связанные с необходимостью самостоятельного доказывания
фактов нарушения экологических прав и установления причинно-следственной связи
между совершенным деянием и наступившими последствиями.
В-третьих, отсутствие в законодательстве
некоторых экологических терминов и их содержания, занимающих важное значение
при определении экологических прав, неизбежно приводит к неготовности граждан
принимать решения об обеспечении принадлежащих им от рождения экологических
прав.
Повышения эффективности защиты экологических
прав, на наш взгляд, возможно достичь путем создания специализированных
экологических судов в России. О необходимости организации децентрализованных
судов по вопросам экологического права писал Л. Кремер, идею о возможности
организации специальных экологических судов в России, о гармонизации отдельных
сегментов экологического законодательства с европейскими стандартами поддержала
и О.Л. Дубовик.
М.М. Бринчук также предлагал создание экологических судов либо
специализированных палат в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах,
деятельность которых была бы направлена на защиту экологических прав граждан России.
Актуальность постановки вопроса о
необходимости создания экологических судов обусловлена ростом количества и
масштабов экологических проблем, принятием во многих странах комплексного
экологического законодательства, неспособностью судов общей юрисдикции
эффективно осуществлять правосудие в сфере защиты окружающей среды.
Существуют положительные примеры правовых
систем зарубежных стран, в которых созданы специализированные экологические
суды. Например, в Китае экологические права конституционно не закреплены, но
государство идет по пути создания такой модели защиты экологических прав в
случае их нарушения, когда гражданам предоставлена возможность облегченной
процедуры их защиты, в том числе посредством обращения в специализированные
экологические суды. На наш взгляд, экологические суды играют важную роль в
повышении эффективности защиты экологических прав.
Как показывает судебная практика, органы
судебной власти в настоящее время не осуществляют активных функций по защите
экологических прав, поэтому мы считаем, что специализированные экологические
суды смогут решить эту проблему, например, в части установления облегченной
процедуры сбора доказательств для подтверждения фактов нарушения прав, к тому
же деятельность указанных судов позитивно скажется на повышении активности
граждан в реализации механизма судебной защиты экологических прав.
В последнее время сформировалась определенная
практика защиты права на благоприятную окружающую среду на международном
уровне, в частности в рамках Европейского суда по правам человека, куда
граждане Российской Федерации вправе обращаться в случае, если исчерпаны все
внутригосударственные средства правовой защиты. Статья 8 Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) закрепляет
право на уважение частной и семейной жизни. В пункте втором данной статьи
сказано, что не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление
этого права, за исключением охраны здоровья или нравственности или защиты прав
и свобод других лиц. Конвенция прямо не закрепляет право на благоприятную
окружающую среду, равно как и иные экологические права, тем не менее по делу
"Лопес Остра против Испании"ЕСПЧ установил факт
нарушения ст. 8. Заявитель по данному делу проживал вблизи предприятия по
переработке отходов, которое не имело на то разрешения; оно являлось источником
дыма, запаха и шума, которые создавали не только серьезные неудобства, но и
угрозу окружающей среде. Испанские органы власти неоднократно отказывались
предпринимать какие-либо действия по возбуждению параллельно гражданского и
уголовного разбирательства против владельцев предприятия, что побудило ЕСПЧ
констатировать нарушение права заявителя на уважение его жилища и частной и
семейной жизни. Также в деле "Ледяева и другие против России" ЕСПЧ высказал ряд
принципиальных позиций, подтверждающих обязанность Российского государства в
сфере охраны окружающей среды. Так, согласно позиции ЕСПЧ государство в лице
соответствующих органов несет ответственность, если последние не принимали
эффективных мер по улучшению состояния окружающей среды, предусмотренных в том
числе национальным законодательством. ЕСПЧ признал, что в "экологических
делах" на государства - участников Конвенции могут быть возложены так
называемые позитивные обязательства, т.е. необходимость предпринимать меры по
прекращению ситуации, влекущей вред окружающей среде, даже если источником
такого вреда являются действия частных лиц, а не самого государства. Таким образом, практика
ЕСПЧ показывает, что увеличение активной роли суда способствует эффективности
правосудия в области реализации и обеспечения экологических прав.
Решение проблем реализации и защиты
конституционно установленных экологических прав представлено не только в науке
экологического права, но и в практике его применения. Проведенный нами анализ
показал, что многие ключевые проблемы в области защиты экологических прав
объективно связаны с несовершенством тех нормативных правовых актов, которые их
закрепляют. Речь идет, в частности, о несовершенстве правовых категорий
"благоприятная окружающая среда", "экологическая
информация" и других, закрепленных в национальном законодательстве,
которые и определяют содержание конституционных экологических прав. Имеющаяся в
законодательстве противоречивость в правовом регулировании охраны окружающей
среды оказывает негативное влияние на применение природоохранных норм, в
частности ст. 42 Конституции РФ и норм Закона об охране окружающей среды.
Между тем проблемы реализации экологических
прав обусловлены не только несовершенным природоохранным законодательством с
присущими ему дефектами и противоречиями, но и низким уровнем экологической
культуры субъектов права, их неготовностью защищать свои конституционные
экологические права на современном этапе развития Российского государства.
Библиографический список
Борисов С.В. Некоторые проблемы реализации
экологических прав граждан // Актуальные проблемы правоведения. 2008. N 2.
Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда -
важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. N 9.
Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации
- основа прогрессивного развития экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук,
О.Л. Дубовик // Конституция Российской Федерации и развитие экологического
права. М., 2005.
Васильева М.И. Публичные интересы в
экологическом праве. М., 2003.
Велиева Д.С. Европейский суд по правам
человека подтвердил обязанность государства по охране окружающей среды //
Российская юстиция. 2007. N 12.
Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских
прав. М., 1972.
Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2004.
Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Тенденции и
перспективы развития экологического права ЕС // Право и политика. 2005. N 1.
Кодолова А.В. О возмещении (ликвидации) вреда
окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью
// Хозяйство и право. 2012. N 8.
Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экологические
права в системе международно признанных прав человека // Государство и право.
2010. N 3.
Кремер Л. Будущая роль Европейского суда в
развитии европейского экологического права // Экологическое право. 2005. N 5.
Музалева О.С., Солнцев А.М., Шварова А.С. О
создании специализированных экологических судов для обеспечения эффективной
защиты экологических прав граждан // Вестник Волгоградской академии МВД России.
2013. N 1.
Оль Е.М., Шадров М.А. Соотношение правовых
категорий "вред", "ущерб", "убытки" в
экологической сфере // Ленинградский юридический журнал. 2016. N 3.
Працко Г.С., Чикильдина А.Ю. Иски
Росприроднадзора о возмещении вреда окружающей среде // Вестник Волгоградского
государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2014. N 2.
Светличная М.В. К вопросу об определении
понятия "благоприятная окружающая среда" // Политика, государство и
право. 2012. N 1.
Хлуденева Н.И. Дефекты правового
регулирования охраны окружающей среды: Монография. М., 2014.
Хлуденева Н.И. Правозащитный потенциал
Орхусской конвенции // Судья. 2015. N 9.
ПРАВО
НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ КАК КОНСТИТУЦИОННОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
И.О.
КРАСНОВА
Краснова Ирина Олеговна, доктор юридических
наук, профессор, мастер права в экологическом праве (США), заведующий кафедрой
земельного и экологического права Российского государственного университета
правосудия.
Отмечается выявленная наукой правовая
неопределенность права на благоприятную окружающую среду, затрудняющая его
реализацию. Анализируются две позиции ученых - признающих право на
благоприятную окружающую среду как субъективное право и как законный интерес.
Исходя из того что право на благоприятную окружающую среду провозглашено в
Конституции РФ и закреплено в экологическом законодательстве, автор приходит к
выводу о двойной правовой природе права. Как субъективное право, оно прямо
закреплено в Законе "Об охране окружающей среды" и распространяется
на узкий круг экологических отношений по обеспечению качества окружающей среды,
а как конституционное - выражает общественные, публичные интересы, закрепляемые
в преамбулах и принципах законов, в политико-правовых актах
Ключевые слова: принципы права, публичные
интересы, правовая природа, качество окружающей среды, экосистемное
нормирование, политико-правовые акты.
The Right to a
Favorable Environment as a Constitutional and Environmental Right
I.O. Krasnova
Krasnova Irina
Olegovna, Doctor of Law, Professor, Master of Law in Environmental Law (USA),
Head of the Department of Land and Environmental Law of the Russian State
University of Justice
The legal
uncertainty of the right to a favorable environment revealed by science is
noted, which impedes its implementation. Two positions of scientists are
analyzed - recognizing the right to a favorable environment as a subjective
right and as a legitimate interest. As the right to a favorable environment is
proclaimed in the Constitution of the Russian Federation and enshrined in
environmental legislation, the author comes to the conclusion about the double
legal nature of law. As a subjective right, it is directly enshrined in the Law
"On Environmental Protection" and extends to a narrow circle of environmental
relations to ensure environmental quality, and as a constitutional one, it
expresses public, public interests enshrined in the preambles and principles of
laws, in political and legal acts
Key words:
principles of law, public interests, legal nature, environmental quality,
ecosystem regulation, political and legal acts.
Право граждан на благоприятное состояние
окружающей среды сегодня является незыблемой социальной ценностью, устойчивость
которого гарантируется Конституцией РФ. Одновременно это право установлено
Федеральным законом "Об охране окружающей среды", оно декларировано в
качестве цели государственной политики в области экологического развития. К исследованию его
содержания, правовых возможностей защиты и реализации обращались множество раз
наши коллеги.
Однако тема не исчерпана.
Провозглашение права каждого на благоприятную
окружающую среду в Конституции РФ, выражающего естественное право человека на
жизнь и фундаментальное условие его существования и развития, стало успешным
результатом многолетних научных исследований как в России, так и за рубежом. В
России еще в далеких 70-х гг. обосновывалась необходимость правового
закрепления этого права. Заметным достижением в
его правовом развитии стало его провозглашение в качестве международного
принципа в Стокгольмской декларации по окружающей среде и развитию 1972 г., где
записано, что "человек имеет основное право на свободу, равенство и
благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет
вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану
и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений". Статус права на
благоприятную окружающую среду как принципа международного права подтверждается
и современными международными документами. Так, Декларация Международного союза
охраны природы (МСОП) по экологическому правопорядку именно в статусе принципа
провозглашает "право на окружающую среду" как "право каждого
человека настоящего и будущих поколений на безопасную, чистую, здоровую и устойчивую
окружающую среду".
Сегодня по крайней мере более 150 стран мира
признают право на здоровую и благоприятную окружающую среду в своих
конституциях ,
хотя еще 20 лет назад их число не превышало 60. Таким образом, право
граждан на благоприятную окружающую среду является стремительно развивающимся
институтом как международного, так и национального экологического права. Россия
в своей исторической ретроспективе стоит на передовых позициях научного
осмысления этого фундаментального и всеобщего права человека и движется в русле
мировых тенденций его развития
Вместе с тем сегодня как в России, так и на
международном уровне отмечается наличие правовой неопределенности, своего рода
дефекта права в данной области. Отмечается отсутствие в экологическом
законодательстве РФ действенной правовой защиты права на благоприятную
окружающую среду,
отсутствие "юридически значимых критериев определения благоприятного
состояния окружающей среды", что приводит "к трудностям в
правоприменительной практике в процессе их защиты". Подобными недостатками
страдает и международное право. Так, указано, что региональные и международные
договоры не определяют сферу действия и содержание данного права в
универсальном и полном объеме. Некоторые договоры не предусматривают
процессуальные возможности граждан и объединений граждан обращаться с
индивидуальными или коллективными исками в суд за защитой права на благоприятную
окружающую среду .
В этой связи встает вопрос об определении
места, о правовой сущности и значении конституционного права на благоприятную
окружающую среду в России и о его соотношении с одноименным правом,
закрепленным в Законе "Об охране окружающей среды".
В соответствии со ст. 42 Конституции РФ право
каждого на благоприятную окружающую среду провозглашено в одном ряду с правом
на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба,
причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. Несмотря
на подразумеваемую равную значимость, единство и одновременно самостоятельность
каждого из перечисленных экологических конституционных прав, их дальнейшее
развитие в законодательстве, наполнение достаточными правовыми механизмами
реализации происходит неравномерно. Если право на информацию и право на
возмещение вреда здоровью или имуществу экологическим правонарушением оказались
понятными и вписались в систему традиционных мер правового регулирования,
гарантируются и обеспечиваются государством, приобрели черты субъективных прав
граждан, то конституционное право на благоприятную окружающую среду как
всеобщее благо, условие существования и устойчивого развития человека и
общества не получило полноценного развития в законодательстве.
На основании Конституции РФ Закон "Об
охране окружающей среды" в ст. 11 закрепляет право граждан на
благоприятную окружающую среду в неразрывной связи с его защитой от негативного
воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными
ситуациями природного и техногенного характера. В этой же статье определена
мера дозволенного и обязанного поведения граждан, обеспеченного государством, включая,
к примеру, право создавать общественные объединения в области охраны окружающей
среды, обращаться в органы государственной власти за получением информации о
состоянии окружающей среды, предъявлять иски в суд о возмещении вреда
окружающей среде и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно
относиться к природе и природным богатствам и другие. Это позволяет признать
право на благоприятную окружающую среду, закрепленное в Законе, субъективным
правом граждан.
Вместе с тем дальнейший анализ Закона
"Об охране окружающей среды" позволяет сделать вывод о том, что
данное право действует в пределах достаточно узкого круга экологических
отношений, не охватывающих весь спектр законных публичных интересов в сфере
взаимодействия общества и природы.
В статье 1 Закон определяет своего рода
критерии, определяющие пределы реализации данного права. Право гражданина на
благоприятную окружающую среду не будет нарушено, а сама окружающая среда будет
признана благоприятной, если ее "качество обеспечивает устойчивое
функционирование естественных экологических систем, природных и
природно-антропогенных объектов". Если следовать буквальному пониманию
правовой категории качества окружающей среды, данному в Законе, то такое
качество определяется при помощи физических, химических, биологических и иных
показателей и (или) их совокупностью. Такие показатели сегодня выражены в
нормативах качества, которые устанавливаются дифференцированно и независимо
друг от друга для атмосферного воздуха, вод и почв без учета единства,
взаимосвязи и взаимодействия этих природных объектов и протекающих природных
эволюционных процессов. Ни о каких экосистемных нормативах качества, которые
могли бы представлять собой взаимосвязанное единство не универсальных, а
уникальных показателей качества воздуха, вод и почв (при сохранении
универсальных нормативов содержания веществ в природных средах лишь для
небольшого количества ключевых загрязняющих веществ) в их взаимосвязи для
отдельных "естественных экологических систем" или "природных
ландшафтов" (к примеру, для различных водных или лесных экосистем, морской
экосистемы либо географических регионов - экосистемы Арктики) речи не идет, а
их разработка не объявлена и не запланирована. Пока лишь в абстрактной и
декларативной форме можно увидеть понимание значимости экосистемного подхода в
некоторых государственных актах. Научные изыскания в
поддержку экосистемного подхода в правовом регулировании экологических
отношений как основы экосистемного нормирования качества окружающей среды пока
не находят практической реализации .
Таким образом, исходя из смысла Закона
благоприятная окружающая среда - это среда, концентрация загрязняющих веществ в
которой соответствует нормативам качества атмосферного воздуха, вод и почв.
Соответственно реализация права граждан на благоприятную окружающую среду с
учетом имеющихся правовых мер и процедур нормирования качества должна быть
обеспечена участием граждан в таких процедурах, включая участие граждан в
разработке и принятии нормативов качества окружающей среды, мониторинге
качества, государственном надзоре за соблюдением нормативов воздействий
субъектами хозяйственной деятельности. Во всех перечисленных случаях такое
участие не предусматривается. Эта сфера является исключительно сферой
профессиональной деятельности и относится к функциям государственного
управления, что совершенно оправданно.
Практически прямо неприменимы к праву граждан
на благоприятную окружающую среду и предусмотренные экологическим и
процессуальным законодательством способы защиты нарушенного права. Факт
превышения нормативов качества, к примеру, атмосферного воздуха не является
достаточным основанием для обращения гражданина в суд с требованием
восстановления нарушенного права на благоприятную окружающую среду. Судебная
защита этого права потребует установления ответчика в судебном процессе,
предъявления доказательств нарушения права, выбора способа защиты, что
потребует от гражданина либо прокурора, выступающего в защиту прав
неопределенного круга лиц, провести сложное расследование. Такое расследование
может привести к установлению источника, вызвавшего превышение нормативов
качества воздуха, факта правонарушения со стороны конкретного лица в виде
выброса сверх установленного норматива выброса, но иск уже будет не о нарушении
права гражданина на благоприятную окружающую среду, а о нарушении, скажем,
нормативов предельно допустимого выброса и основанием привлечения нарушителя к
ответственности именно за данное правонарушение. В конечном итоге (но уже
косвенно) результат таких усилий может привести к общему улучшению состояния
того или иного природного объекта - воздуха, вод или почв - и практическому
восстановлению права на благоприятное состояние одного из компонентов природной
среды.
Все эти особенности правового регулирования
позволяют сделать вывод о том, что содержание права граждан на благоприятную
окружающую среду, вытекающее из смысла Закона "Об охране окружающей
среды", ограничивается довольно узкой сферой общественных отношений,
связанных с негативным воздействием на окружающую среду.
Негативное воздействие по определению этого
же Закона включает "воздействие хозяйственной и иной деятельности,
последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей
среды", определяемым все теми же нормативами качества воздуха, вод и почв.
Как показано выше, даже в этом узком понимании данное право не становится юридически
значимым, так как эффективного правового механизма участия граждан в
нормировании качества отдельных компонентов окружающей среды не установлено.
Таким образом, влияние права на благоприятную окружающую среду как
субъективного права на регулирование экологических отношений остается слабым, а
само право "имеет низкий коэффициент реализованности".
В науке экологического права звучит
альтернативная Закону позиция, расширяющая понимание благоприятной окружающей
среды как объекта права граждан. Высказывается точка зрения, что оценка
окружающей среды как благоприятной не может сводиться только к использованию
такого показателя, как нормативы качества. Благоприятной не может считаться окружающая
среда, "показатели которой отвечают установленным нормативам, но
проживание в которой сопряжено с высокой степенью экологического и техногенного
риска, определяемого по другим методикам, отличным от тех, по которым считают
нормативы и стандарты" . Предлагается еще более
широкий спектр критериев благоприятности. Это соответствие "установленным
в законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности),
ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия,
эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов
природы, сохранение естественных экологических систем, использования природы с
учетом допустимого экологического и техногенного риска". При оценке состояния
окружающей среды должны использоваться не только качественные, но и
количественные показатели состояния природы, "отражающие степень ее воздействия
на здоровье людей" .
Таким образом, в понятие благоприятной
окружающей среды включены такие параметры, как поддержание экологической
безопасности, сохранение и воспроизводство природных ресурсов при
природопользовании, сохранение эстетической и иной нематериальной ценности
природы, которые в целом можно охватить критерием соответствия принимаемых мер
по охране окружающей среды и природопользованию, фактического поведения
субъектов хозяйственной деятельности всем требованиям экологического
законодательства. В соответствии с этой точкой зрения нарушение экологических
требований законодательства всегда должно быть признано нарушением права
граждан на благоприятную окружающую среду, а граждане должны обладать всем
арсеналом правовых возможностей защиты своего права.
Сам концептуальный подход, несомненно, более
адекватно отражает признаки благоприятности окружающей среды, однако его
практическая реализация как субъективного права затруднительна, так как
потребует в первую очередь закрепления права на благоприятную окружающую среду
в контексте природопользования и обеспечения экологической безопасности в
Законе. В силу разрозненности природоресурсного законодательства формулирование
единого понятия права на благоприятную окружающую среду в природоресурсных
отношениях в целом пока лишено перспективы.
Соответственно сегодня неосуществима и
судебная защита этого права в широком понимании благоприятной окружающей среды.
Примечательно, что в первоначальном тексте Постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 18.10.2012 N 21 "О некоторых вопросах применения судами
законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей
среды и природопользования" был использован именно вышеизложенный
концептуальный подход: нарушение экологических требований есть всегда нарушение
экологических прав граждан, в том числе права на благоприятную окружающую среду
. Так, пункт 30
предусматривал, что иски с участием граждан, организаций, органов
государственной власти и местного самоуправления о защите нарушенных прав,
оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из
экологических отношений, направлены на защиту прав граждан на благоприятную
окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение вреда,
причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением,
гарантированных ст. 42 Конституции РФ, рассматриваются судами общей юрисдикции.
К делам по таким искам были отнесены, в частности, дела о приостановлении
размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию,
эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений...".
В поисках обоснования правовой сущности права
на благоприятную окружающую среду в науке экологического права предлагается
рассматривать данное право не как субъективное право, а как "законный
интерес".
Такая позиция обосновывается более эффективными возможностями правовой защиты
жизненно важных интересов граждан, "не обеспеченных субъективным правом" в условиях возникающих и
трансформирующихся представлений о благоприятной окружающей среде.
Однако предложенный перечень способов защиты
права на благоприятную окружающую среду как законного интереса вряд ли может
существенно повысить эффективность данной нормы. К примеру, в предлагаемый
перечень способов защиты входит "оспаривание нормативных правовых актов,
нарушающих права граждан на благоприятную окружающую среду, полностью или в
части" либо "оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или
муниципальных служащих". Однако, к примеру, оспаривание решения органа
государственной власти все равно потребует обоснования факта принятия такого
решения в нарушение конкретной материальной нормы с превышением полномочий либо
с нарушением установленного порядка принятия решения. Право граждан на
благоприятную окружающую среду может занимать в таком иске место только
обобщающего обоснования, придающего публичный характер требованиям истца.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том,
что сложилась непростая ситуация с определением правовой сущности права на
благоприятную окружающую среду и его места в системе экологических прав,
которое в науке предлагается рассматривать либо как субъективное право граждан,
либо как законный публичный интерес. При этом обе позиции по-своему
убедительны.
В рамках текущей дискуссии с учетом
остающихся вопросов есть основания предложить еще одну альтернативу понимания
правовой сущности права на благоприятную окружающую среду как права,
обладающего двойным смыслом, отсюда - двойной правовой природой.
Начать следует с констатации непреложной
истины, что право каждого на благоприятную окружающую среду является
конституционным. Конституция РФ обладает высшей юридической силой, а
законодательство должно не только не противоречить, но и обеспечить реализацию
конституционных норм, наполнить их ясным и юридически значимым содержанием.
Самый простой технический прием, активно используемый в законодательстве, - это
просто продублировать конституционную норму в Законе дословно. Именно данный
прием используется в Законе "Об охране окружающей среды".
Продублированное в нем конституционное право в результате меняет свой правовой
статус, его юридическая сила снижается и возникает практически безысходная
ситуация с невозможностью выработать единое мнение относительно содержания
одного и того же права, закрепленного в актах различной юридической силы. По
сути, начинают параллельно существовать два вида права - конституционное право
на благоприятную окружающую среду и одноименное субъективное право,
закрепленное в Законе.
Если исходить из того, что Конституция РФ в
науке признается политико-правовым актом, то все ее нормы имеют
политико-правовой статус. Поэтому конституционное право на благоприятную
окружающую среду является не просто нормой права или правовой категорией, а
политико-правовым явлением. В таком понимании конституционное право на
благоприятную окружающую среду приобретает черты фундаментального
конституционного принципа, так как составляет идейную основу моделей правового
регулирования экологических отношений в целом, мировоззренческую позицию
развития государственной экологической политики и законодательства. Как
конституционный принцип, он служит ориентиром для развития законодательства и
критерием оценки степени его эффективности.
В общей теории права уделено много внимания
исследованию сущности и назначения правовых принципов. Не включаясь в
общетеоретическую дискуссию по этому вопросу, можно отметить признаваемое
большинством понимание сущности и назначения принципов в праве как общую мысль,
вложенную законодателем в юридические нормы, фундаментальную идею, выражающую
сущность права, механизм саморегулирования, обеспечивающего единство и
согласованность всех элементов правовой системы
Именно конституционное право на благоприятную
окружающую среду как конституционный политико-правовой принцип, отражающий
публичные интересы общества, способно гарантировать реализацию и защиту всего
многообразия выявленных практикой, существующих и возникающих публичных
интересов в сфере взаимодействия общества и природы. Таким образом, содержание
данного конституционного права как основополагающего принципа не совпадает с
узко формальным определением тождественного, закрепленного в законе
субъективного права. Если содержание субъективного права составляют права и
обязанности граждан, перечисленные, в частности, в ст. 11 Закона "Об
охране окружающей среды", то одноименное конституционное право охватывает
признаваемые общественные ценности, выявленные и перспективные интересы и
потребности общества. В этом смысле понимание благоприятной окружающей среды в
Конституции РФ - это не только соответствие качества ее компонентов
установленным нормативам. Это "здоровая (незагрязненная), но и
ресурсоемкая, экологически устойчивая, эстетически богатая и разнообразная
среда обитания человека", "необходимое условие
существования социума".
Конституционное право на благоприятную
окружающую среду тем не менее не может оставаться абстрактным, не может
подразумевать любые, в том числе не всегда абсолютно доказанные наукой либо
поддерживаемые общественными и государственными институтами, представления о
благоприятной окружающей среде. Его формализованное содержание выражается в
рассредоточенном виде прежде всего в экологическом законодательстве, преамбулах
и принципах отдельных законов, а также в формально утвержденных доктринах,
государственных стратегиях и иных политико-правовых актах, определяющих
долгосрочные цели, перспективные и приоритетные направления нормотворческой и
исполнительной деятельности государства. Сегодня, к примеру, содержание понятия
"благоприятная окружающая среда" включает новые публичные
экологические интересы, такие как обеспечение безопасного и устойчивого
развития в условиях изменения климата, сохранение и восстановление защитных и
средообразующих функций естественных экологических систем вне особо охраняемых
природных территорий, ликвидация накопленного вреда окружающей среде,
сохранение биологического разнообразия. Реализация конституционного права на
благоприятную окружающую среду как конституционного принципа обеспечивается
участием граждан и общественных объединений в формировании государственной
экологической политики, в том числе путем взаимодействия с органами
государственной власти через работу в общественных советах, экспертных и
консультационных структурах, публичных обсуждениях законопроектов.
Библиография
1. Абанина Е.Н. Защита права граждан на
благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и
практики // Современное право. 2014. N 7. С. 38 - 44.
2. Анисимов А.П., Нарушкевич С.В.
"Природные богатства" как правовая категория: дискуссионные вопросы
// Вестник Омской юридической академии. 2018. N 4. С. 440 - 446.
3. Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда
- важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. N 9. С. 37 - 52.
4. Васильева М.И. Конституционная норма о
земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, в теории и социальной практике //
Экологическое право. 2017. N 4. С. 24 - 28.
5. Васильева М.И. О применении в праве
экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и
право. 2002. N 11. С. 84 - 92.
6. Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую
среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1.
С. 19 - 26.
7. Васильева М.И. Проблемы защиты
общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. N 8.
С. 58 - 62.
8. Грибанов В.П. Осуществление и защита
гражданских прав. М.: Статут, 2001. 411 с.
9. Данилова Н.В. Право на благоприятную
окружающую среду: социальная ценность, содержание и способы защиты //
Экологическое право. 2015. N 3 (4). С. 175 - 180.
10. Ершов В.В. Правовая природа, функции и
классификация принципов национального и международного права // Российское
правосудие. 2016. N 3 (119). С. 5 - 36.
11. Колбасов О.С. Избранное. Теория
экологического права / Отв. ред. И.О. Краснова. М.: РГУП, 2017. 609 с.
12. Краснова И.О. Дифференциация и интеграция
в экологическом праве: на пути к сближению // Экологическое право. 2015. N 4.
С. 9 - 16.
13. Крассов О.И. Экологическое право:
Учебник. 4-е изд. М.: Норма; Инфра-М, 2016. 527 с.
14. Куракин А.В., Карпухин Д.В., Попова Н.Ф.
Принципы разграничения предметов и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектами // Административное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 19 - 35.
15. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия
(теоретические аспекты субъективного права). Саратов, 1972. 292 с.
16. Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Наука,
1983. 366 с.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография Н.И. Хлуденевой "Дефекты
правового регулирования охраны окружающей среды" включена в информационный
банк согласно публикации - ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014.
17. Хлуденева Н.И. Дефекты правового
регулирования охраны окружающей среды: Монография. М.: ИЗиСП, 2013. 172 с.
18. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы
экологии. Киев: Наукова думка, 1989. 231 с.
19. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского
права (по изданию 1913 года). М.: Спарк, 1995. 556 с.
References (transliteration)
1. Abanina E.N. Zashchita prava grazhdan na
blagopriyatnuyu okruzhayushchuyu sredu pri obrashchenii prokurora v sud:
voprosy teorii i praktiki // Sovremennoe pravo. 2014. N 7. S. 38 - 44.
2. Anisimov A.P., Narushkevich S.V.
"Prirodnye bogatstva" kak pravovaya kategoriya: diskussionnye voprosy
// Vestnik Omskoj yuridicheskoj akademii. 2018. N 4. S. 440 - 446.
3. Brinchuk M.M. Blagopriyatnaya
okruzhayushchaya sreda - vazhnejshaya kategoriya prava // Zhurnal rossijskogo
prava. 2008. N 9. S. 37 - 52.
4. Vasil'eva M.I. Konstitucionnaya norma o
zemle i drugih prirodnyh resursah kak osnove zhizni i deyatel'nosti narodov,
prozhivayushchih na sootvetstvuyushchej territorii, v teorii i social'noj
praktike // Ekologicheskoe pravo. 2017. N 4. S. 24 - 28.
5. Vasil'eva M.I. O primenenii v prave
ekologicheskih kriteriev blagopriyatnosti okruzhayushchej sredy // Gosudarstvo
i pravo. 2002. N 11. S. 84 - 92.
6. Vasil'eva M.I. Pravo na blagopriyatnuyu
okruzhayushchuyu sredu kak element pravovogo statusa lichnosti //
Ekologicheskoe pravo. 2005.
N 1. S. 19 - 26.
7. Vasil'eva
M.I. Problemy zashchity obshchestvennogo interesa v ekologicheskom prave //
Gosudarstvo i pravo. 1999. N 8. S. 58 - 62.
8. Gribanov V.P.
Osushchestvlenie i zashchita grazhdanskih prav. M.: Statut, 2001. 411 s.
9. Danilova N.V.
Pravo na blagopriyatnuyu okruzhayushchuyu sredu: social'naya cennost',
soderzhanie i sposoby zashchity // Ekologicheskoe pravo. 2015. N 3 (4). S. 175
- 180.
10. Ershov V.V.
Pravovaya priroda, funkcii i klassifikaciya principov nacional'nogo i
mezhdunarodnogo prava // Rossijskoe pravosudie. 2016. N 3 (119). S. 5 - 36.
11. Kolbasov
O.S. Izbrannoe. Teoriya ekologicheskogo prava / Otv. red. I.O. Krasnova. M.:
RGUP, 2017. - 609 s.
12. Krasnova
I.O. Differenciaciya i integraciya v ekologicheskom prave: na puti k
sblizheniyu // Ekologicheskoe pravo. 2015. N 4. S. 9 - 16.
13. Krassov O.I.
Ekologicheskoe pravo: Uchebnik. 4-e izd. M.: Norma; Infra-M, 2016. 527 s.
14. Kurakin
A.V., Karpuhin D.V., Popova N.F. Principy razgranicheniya predmetov i polnomochij mezhdu organami gosudarstvennoj
vlasti Rossijskoj Federacii i ee sub"ektami // Administrativnoe i
municipal'noe pravo. 2018. N 11. S. 19 - 35.
15. Matuzov N.I.
Lichnost'. Prava. Demokratiya (teoreticheskie aspekty sub"ektivnogo
prava). Saratov, 1972. 292 s.
16. Nersesyanc
V.S. Pravo i zakon. M.: Nauka, 1983. 366 s.
17. Hludeneva
N.I. Defekty pravovogo regulirovaniya ohrany okruzhayushchej sredy:
Monografiya. M.: IZiSP, 2013. 172 s.
18.
Shemshuchenko Yu.S. Pravovye problemy ekologii. Kiev: Naukova dumka, 1989. 231
s.
19.
Shershenevich G.F. Uchebnik russkogo grazhdanskogo prava (po izdaniyu 1913
goda). M.: Spark, 1995. 556 s.
Монография
Н.И. Хлуденевой "Дефекты правового регулирования охраны окружающей
среды" включена в информационный банк согласно публикации - ИЗиСП,
ИНФРА-М, 2014.
Постановлением
Пленума Верховного Суда РФ 2017 г. это положение было исключено <19>.
Подвергаются обоснованной критике и позиции судов, допускающих
"манипулирование" <20> данным правом при рассмотрении исков,
связанных с нарушением природоресурсного законодательства. В большинстве таких
случаев действительно имеет место в первую очередь нарушение требований
природопользования, которое является достаточным основанием для привлечения
нарушителя к ответственности. Опора на вытекающее нарушение права на
благоприятную окружающую среду в подобных спорах не только не оказывает
никакого ощутимого влияния на исход дела, но и, по сути, не соответствует
понятию объекта этого субъективного права в соответствии с Законом "Об
охране окружающей среды".
