Лекция № 2 Источники экологического права

 

Тема 2. Источники экологического права

 

1. Понятие, особенности и система источников экологического права на современном этапе.

2.     Конституционные основы экологического права.

3.     Законы как источники экологического права.

4  Иные нормативные акты как источники экологического права.

 

 

1. Понятие, особенности и система источников экологического права на современном этапе

 

Под источниками экологического права понимаются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы, т.е. экологические отношения.

Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют "прописку" в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.

Вопрос об источниках экологического права представляет собой значительную трудность, так как издается огромное количество нормативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить классификация нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды.

Такая классификация может быть проведена по ряду оснований.

1) По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

а) Законы - нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.

б) Все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это - акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.

2) По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.

Специальные - Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и другие акты.

3) По характеру правового регулирования нормативные правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.

Нормативные правовые акты материального характера - акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами актов материального характера могут служить Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях".

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуру разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов и т.д Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.

4) По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений. Эти акты отличаются более высоким качеством и являются головными в той или иной отрасли права. В экологическом праве кодифицированные акты - Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Лесной кодекс РФ, Федеральный закон "О недрах" и др.

Систему источников экологического права образуют:

Конституция РФ,

федеральные конституционные законы,

международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы    международного права,

федеральные законы,

нормативные правовые акты Президента РФ,

нормативные правовые акты Правительства РФ,

нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств,

конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ,

нормативные правовые акты органов местного самоуправления,

локальные нормативные правовые акты,

судебные решения.

 

 

 

2. Конституционные основы экологического права.

 

Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

При анализе Конституции России как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и "чисто" экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: "Российская федерации есть демократическое федеративное правовое государство". Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства это то, что власть связана правом, когда право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое государство" используется понятие "господство права". Правовое государство исходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований экологического права будет служить одним из критериев правового государства.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.

Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила ни что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой нами сфере это - деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.

При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные - экологические нормы. Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей.

Ст. 9 устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме государства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имущества. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств. Он заключается в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется, и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3).

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма "связывает" органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами, Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.

С учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

- регулирование и защита прав человека и гражданина;

- федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

- ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Очевидно, что к развитию и осуществлению экологического права имеют отношение и некоторые другие предметы исключительного ведения России.

Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.

Таким образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.

 

3. Законы как источники экологического права

 

В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает, что в законах должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды, должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.

Прежде всего, закон есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.

 

Федеральный закон "Об охране окружающей среды": общая характеристика и место в системе источников экологического права

 

С принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года потерял силу прежний Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Закон, в основном, заимствовал структуру прежнего.

Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер.

Первоначальный текст Федерального закона "Об охране окружающей среды" состоял из 16 глав, объединяющих 84 статьи. Через два с небольшим года после вступления его в силу в Закон начали вносить изменения. Так, в 2004 г. утратила силу ст. 15 о целевых программах, а в 2005 г. - ст. 68.1, регулировавшая осуществление муниципального экологического контроля. В последующие годы в текст Закона был включен ряд новых статей.

В частности, в 2004 году в статью 5 было внесено изменение, касающееся осуществления государственного экологического контроля и порядка его регулирования в связи с принятием норм об объектах федерального государственного экологического контроля

В 2005 году была принята новая редакция статьи 6. Согласно данной статье были расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с охраной окружающей среды. В статье 7 были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды в городских и сельских поселениях, городских округах. Все эти изменения были вызваны не потребностями совершенствования именно экологического управления, а общими реформами управленческой деятельности в стране. Отметим, что итоги этих реформ постоянно пересматриваются, а их показатели корректируются.

В том же ключе следует расценивать и изменения, внесенные в 2004 году в статью 9. Они никоим образом не вызваны процессами экологического характера и значения, а проистекают из сложившихся в тот период оценок социально-политических отношений, и поэтому собственно к охране окружающей среды и государственному экологическому управлению имеют лишь косвенное (с идейной стороны), но весьма ощутимое (из-за последовавших сбоев в функционировании управленческих структур) отношение.

В 2006 году в статье 3 было установлено требование проверки хозяйственной деятельности на соответствие техническим регламентам, в статье 46 усилены экологические требования по охране окружающей среды в деятельности нефтеперерабатывающих производств.

В 2007 году была изменена статья 48, регулирующая ввоз ядерных материалов на основании договоров хранения.

Изменения, внесенные в 2008 году, касались статьи 64, из которой было исключено понятие муниципального экологического контроля, и статьи 43, которая теперь предусматривает охрану водных объектов при проведении мелиорации.

Незначительным изменениям подвергся Закон в 2009 году: из статей 44 и 52 были исключены отдельные определения, была дана новая редакция ч. 1 статьи 61 о понятии зеленого фонда городских и сельских поселений в связи с изменениями, внесенными в ЛК РФ.

В 2010 году статья 65 Закона была дополнена пунктом об осуществлении государственного контроля и надзора.

В 2011 году в Закон был также внесен ряд изменений. Так, статьи 48 и 51 теперь детализируют процедуру ввоза радиоактивных отходов; статьи 5, 6 и 54 подверглись изменениям в связи с осуществлением государственного экологического надзора как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; из статьи 65 было исключено понятие капитального ремонта; статьи 1, 2, 5, 19 и 29 изменились в связи с изъятием определения государственных стандартов; статьи 1, 5, 6 и гл. X в действующей редакции уточняют проведение государственного экологического мониторинга.

В 2012 году были внесены следующие изменения: статья 3 теперь устанавливает независимость государственного экологического надзора; в статье 5 положение об осуществлении контроля за обеспечением радиационной безопасности было заменено на норму о проведении государственного надзора в указанной сфере; в статью 6 было внесено аналогичное изменение об экологическом надзоре на уровне субъектов Российской Федерации; из статьи 40 исключено понятие экологического контроля; статья 65 теперь регулирует государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, также из указанной статьи были исключены определения показателей высокого и экстремально высокого химического и радиационного загрязнения окружающей среды.

В 2013 году в Закон также был внесен ряд поправок. В связи с обновлением законодательства об образовании в статью 71 внесены изменения в формулировки отдельных терминов, касающиеся различных ступеней образования, законодательства об охране окружающей среды. Кроме того, Закон был дополнен новыми статьями: 18.1 "Экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" и 69.1 "Государственный учет обращения озоноразрушающих веществ", также внесены изменения и дополнения в ряд других статей (ст. ст. 1, 5), регулирующих обращение озоноразрушающих веществ.

Изменения, внесенные в законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах, повлекли и изменения ряда статей в Законе о ОКС. Так, статья 1 дополнена абзацем 37, дающим определение объектам природного наследия: "объекты природного наследия - природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия"; в статье 4 фраза "Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия" заменена словами "Список всемирного наследия".

Были внесены также и изменения в статью 40, в которой расширен ряд понятий, касающихся требований в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики и объектов использования атомной энергии.

Многочисленные изменения внесены в Закон в 2014 году.

Федеральным законом от 12 марта 2014 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов" введена подсистема государственного мониторинга воспроизводства лесов, система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (п. 3 ст. 63.1), установлено тождество понятий "федеральный государственный лесной надзор" и "лесная охрана" (п. 2. ст. 65).

Наибольшие изменения текст Закона  претерпел в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Значительно переработаны легальные дефиниции статьи 1, введены такие новые понятия, как "объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду", "комплексное экологическое разрешение", "технологические показатели", "технические нормативы", "стационарный источник загрязнения окружающей среды", "передвижной источник загрязнения окружающей среды" и другие. Дана новая редакция определения "технологические нормативы".

Принципы охраны окружающей среды (ст. 3) дополнены принципом обязательности финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

Значителен объем нововведений, внесенных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ в статьи 5 и 6. Новая редакция статьи 5 относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определение порядка организации и осуществления только федерального государственного экологического надзора (ранее - государственного экологического надзора). Указанным Законом также расширен перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, предусмотренных статьей 5. Новая редакция статьи 6 содержит уточнения полномочий субъектов Российской Федерации в части учета негативного воздействия на окружающую среду. Из сферы ведения субъектов Российской Федерации исключен контроль за внесением платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности.

С 1 января 2015 г. утратила силу статья 14, а с 1 января 2016 г. вступила в силу новая редакция статьи 16, а также новые статьи 16.1, 16.2, 16.3, 16.4 и 16.5. Положения исключенной статьи 14 о поддержке деятельности в сфере охраны окружающей среды получили развитие в новой редакции статьи 17, существенно дополненной и расширенной.

Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ оказало значительное влияние на содержание Главы V "Нормирование в области охраны окружающей среды". В соответствии с пунктом 11 ст. 1 этого Закона положения ст. 20 "Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды" с незначительными изменениями включены пунктом 3 в статью 19 в редакции, вступившей в силу с 1 января 2019 г.

Начиная с 1 января 2019 г. вступили в силу новые редакции статей 19 - 23.

В целях совершенствования законодательства о наилучших доступных технологиях и в развитие изменений, внесенных в статьи 1 и 5, в текст Закона введена статья 28.1 "Наилучшие доступные технологии". Она устанавливает цели использования таких технологий, а также особенности процедуры признания особого статуса за отдельными видами технологических процессов, оборудования, технических способов и методов в определенных областях хозяйственной или иной деятельности. С этой же целью перечень нормативных документов в области охраны окружающей среды дополнен такой категорией документов, как "технологические показатели наилучших доступных технологий" (п. 1 ст. 29).

Существенные изменения внесены Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ в положения о государственном экологическом надзоре (ст. ст. 65, 67 и 69). С 1 января 2019 г. в текст Закона вводится статья 67.1, регламентирующая порядок разработки и согласования планов мероприятий по охране окружающей среды и программ повышения экологической эффективности.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" внесены изменения, которые вступили в силу с 1 января 2016 года. Они затрагивают полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере установления порядка обращения с радиоактивными отходами и полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами на территориях соответствующих городских, сельских поселений.

Указанным Законом с 1 января 2016 г. из пункта 1 ст. 36 исключается упоминание способов размещения отходов производства и потребления. Также с 1 января 2016 г. устраняется запрет на ввод в эксплуатацию объектов (зданий, строений, сооружений), не оснащенных техническими средствами обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления (п. 2 ст. 38). Новая редакция пункта 1 ст. 51 предусматривает, что радиоактивные отходы являются самостоятельным видом отходов, а не разновидностью отходов производства и потребления. Кроме того, вводятся положения, предусматривающие обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по утилизации отходов, публиковать отчеты о деятельности в области охраны окружающей среды (п. 4 ст. 51).

В 2015 году, помимо небольшой корректировки статьи 5, в Федеральный закон была введена новая статья 5.1, посвященная передаче осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 Федеральный закон "Об охране окружающей среды" можно оценить как стабильный, комплексный, головной источник российского экологического права.

В то же время усвоение и применение предписаний данного акта довольно сложны из-за обилия специальной терминологии, зачастую противоречивой и неапробированной, из-за декларативности норм, дублирования положений иных федеральных законов, отсутствия конкретно прописанных правил поведения субъектов норм.

 

Экологическое законодательство

 

Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.

Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:

- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";

- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";

- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";

- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".

Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:

- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";

- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";

- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";

- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";

- Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство это - совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

- Земельный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";

- Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";

- Федеральный закон "О мелиорации земель";

- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

- Федеральный закон "О землеустройстве";

- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";

- Водный кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";

- Лесной кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";

- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";

- Федеральный закон "О животном мире";

- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".

Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.

 

4. Подзаконные акты как источники экологического права

 

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г.; Указ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" от 1 апреля 1996 г.; Указ "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" от 29 августа 1997 г.; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне Эколога"; Указ Президента РФ от 23.06.2010 N 780 (ред. от 21.05.2012) "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору"; Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года"; Указ Президента РФ от 13.10.2018 N 585 "Об утверждении Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу".

б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов боле высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

К подзаконным нормативным актам Правительства Российской Федерации можно отнести: Распоряжение Правительства РФ от 17.02.2014 N 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года»; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 (ред. от 12.11.2020) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды"; Постановление Правительства РФ от 08.09.2017 N 1082 "О федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования"; Постановление Правительства РФ от 16.11.2020 N 1847 "Об утверждении перечня измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений"; Постановление Правительства РФ от 10.09.2020 N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов"; Постановление Правительства РФ от 26.12.2020 N 2290 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности"; Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 N 2398 "Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий";  Постановление Правительства РФ от 09.12.2020 N 2047 "Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах"; Постановление Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 (ред. от 12.11.2020) "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон"; Постановление Правительства РФ от 07.11.2020 N 1796 "Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы", Постановление Правительства РФ от 14.06.2018 N 681 (ред. от 28.10.2020)

"Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков".

в) Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченным государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.

Письмо Минприроды РФ от 18.08.1993 N 03-15/65-4400 
«Об уточнении базовых нормативов платы за сброс загрязняющих веществ в окружающую природную среду», Письмо Роскомзема от 29.07.1994 N 3-14-2/1139 «О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель», "Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды" (утв. Минприроды РФ 09.12.1993) (ред. от 21.12.1995);  Приказ Минприроды РФ от 01.08.2011 N 658 "Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования";  Приказ Минприроды России от 12.07.2017 N 403 "Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды".

 

 

 

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

 

Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ это - конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Мари Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской области и др. В Республике Башкортостан принят Экологический кодекс.

Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от ЧС природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край).

Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев - и опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы "О растительном мире", в Москве - Законы "О защите зеленых насаждений" и "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", в Воронежской области - "О питьевой воде", в Ленинградской области - "О комплексном природопользовании", в Волгоградской области - "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород", в Свердловской и Челябинской областях - "Об экологическом мониторинге", в Томской и Ивановской областях - "Об экологическом аудите", в Нижегородской области - "Об экологическом страховании", в Калининградской области - "Об экологической политике", в Республике Башкортостан - "О государственной политике в области экологического образования", в Амурской области - "Об общественной экологической экспертизе".

 

Нормативные акты Республики Дагестан, регулирующие экологические отношения.

      I. Законы Республики Дагестан.

1. Закон Республики Дагестан от 27.02.1992 "Об особо охраняемых природных территориях".

2. Закон Республики Дагестан от 19.10.2001 N 34"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"

3. Закон Республики Дагестан от 29.11.2007 N 59 "Об охране и использовании объектов животного мира в Республике Дагестан".

4. Закон Республики Дагестан от 01.11.2007 N 52 (ред. от 05.03.2014) "О регулировании водных отношений в Республике Дагестан".

5. Закон Республики Дагестан от 05.11.2008 N 51 "Об охране атмосферного воздуха в Республике Дагестан".

6. Закон Республики Дагестан от 11.03.2008 N 10 "О регулировании лесных отношений на территории Республики Дагестан".

7. Закон Республики Дагестан от 16.05.2008 N 22 "О Красной книге Республики Дагестан".

8. Закон Республики Дагестан от 08.06.2010 N 28 "Об охране зеленых насаждений".

9. Закон Республики Дагестан от 14.06.2012 N 34 (ред. от 08.12.2020) "Об охране здоровья граждан в Республике Дагестан".

10. Закон Республики Дагестан от 30.12.2013 N 107  "Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Республики Дагестан".

11. Закон Республики Дагестан от 13.03.2015 N 24  "О недрах".

12. "Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях" от 13.01.2015 N 10.

13. Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 N 116 "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан".

        

II. Нормативные акты Главы и Правительства РД.

 

1. Указ Президента РД от 03.03.2010 N 54 (ред. от 25.11.2011) "О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан".

2. Указ Президента РД от 29.07.2011 N 124а "О лимитах и квотах добычи охотничьих ресурсов на территории Республики Дагестан на период с 1 августа 2011 года по 1 августа 2012 года"

3. Распоряжение Главы РД от 29.11.2019 N 108-рг «Об утверждении Лесного плана Республики Дагестан на 2019-2028 годы»

4. Постановление Правительства РД от 14.08.2007 N 217 (ред. от 03.12.2019)

"Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Республики Дагестан"

5. Постановление Правительства РД от 29.04.2011 N 130 "О неотложных мерах по охране лесов от пожаров в 2011 году" (вместе с "Планом мероприятий по организации работы по охране лесов от пожаров на территории Республики Дагестан на 2011 год")

6. Постановление Правительства РД от 21.09.2010 N 346 "Об утверждении Порядка добычи объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и не принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги Российской Федерации и Республики Дагестан, на территории Республики Дагестан"

7. Постановление Правительства РД от 12.11.2010 N 418 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на вырубку (снос) и пересадку зеленых насаждений"

8. Постановление Правительства РД от 15.03.2001 N 59 "Об использовании и мерах по сохранению рекреационной зоны побережья Каспийского моря"

9.  Постановление Правительства РД от 17.01.2007 N 6 (ред. от 23.07.2007) "О ходе исполнения Постановления Правительства Республики Дагестан от 4 августа 2006 г. N 157 в части работы карьеров по добыче общераспространенных полезных ископаемых на территории Республики Дагестан"

10. Постановление Правительства РД от 23.07.2020 N 152 "Об утверждении Порядка организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными на территории Республики Дагестан"

11. Постановление Правительства РД от 03.08.2020 N 158"Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного экологического надзора на территории Республики Дагестан и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Республики Дагестан" .