Лекция № 6 Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

 

Тема 6. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

 

1.     Оценка воздействия на окружающую среду.

2.     Понятие и виды экологической экспертизы.

3.  Общественная экологическая экспертиза.

                              

                1. Оценка воздействия на окружающую среду.

 

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 14 данного Закона, государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится только при наличии в составе представляемых материалов документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экспертизе.

Цель проведения ОВОС - предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Ее результатами являются:

- информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

- выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

- решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов ОВОС.

При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности), а также равной обязательности требований о проведении ОВОС для любых физических и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих) без исключения.

Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС. Первый этап - уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап - проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Третий этап - подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по ОВОС готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если она проводится).

В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. Осуществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международными документами, включая материалы конференции ООН 1992 г. в                            Рио-де-Жанейро.

В настоящее время определенной проблемой является правовая регламентация проведения ОВОС объектов капитального строительства, необходимого для прохождения государственной экспертизы в составе проектной документации. Статья 48 Градостроительного  кодекса РФ закрепляет, что в составе проектной документации на государственную экспертизу представляется «перечень мероприятий по охране окружающей среды» (ПМООС). Состав ПМООС регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" и включает в себя:

результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;

перечень мероприятий по предотвращению и снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства;

перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат.

Таким образом, можно констатировать, что ОВОС объекта капитального строительства является частью ПМООС.

Трудность состоит в том, что в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ                 от 16 мая 2000 г., говорится об оценке воздействия деятельности, а не объекта. Кроме того, в Положении об ОВОС конечным результатом процедуры оценки воздействия является направление материалов на государственную экологическую, а не на государственную экспертизу. Тем самым мы имеем дело с определенным правовым пробелом в отношении правил и процедуры прохождения ОВОС объектов капитального строительства. На практике ОВОС в данном случае проходит по правилам оценки воздействия на окружающую среду экологически опасной деятельности.

Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия.

В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и иной информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Порядок проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется порядком ее проведения и зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Основные процедурные вопросы проведения ОВОС указаны в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.

Процедура экологической оценки воздействия на окружающую среду является одной из наиболее широко применяемых в мире процедур предварительной оценки планируемой деятельности. В зарубежных странах она именуется Environmental Impact Assessment (EIA), в России — оценка воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС). Суть данного механизма заключается в принятии управленческого решения о реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности с учетом возможных негативных экологических, экономических, социальных и иных последствий. Согласно Положению об ОВОС (утверждено приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372)  оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.  

Анализ ситуации, сложившейся с проведением процедуры ОВОС и государственной экологической экспертизой (ГЭЭ) в Российской Федерации, свидетельствует о том, что система национальной экологической оценки находится в кризисе и нуждается в серьезном обновлении.

С. А. Боголюбов в связи с этим отмечает, что, несмотря на подготовку и принятие десятков природоохранных и природоресурсных федеральных законов, констатируются деэкологизация хозяйственной деятельности, иные отступления от концептуальных, провозглашенных в Конституции, в различных отраслях российского права экологических постулатов

 Е. Е. Вылегжанин признает, что российское законодательство в сфере природопользования и сохранения окружающей среды оказалось невосприимчивым к наиболее эффективным и апробированным мировым опытом правовым подходам, механизмами инструментам. Это одна из существенных причин, в силу которой весьма затруднено использование оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Это связано, возможно, с тем, что процедура ОВОС, изначально воспринятая в России как передовой зарубежный опыт, с момента ее внедрения очень слабо развивалась, за более чем 20-летний период не получила того признания и распространения, которые она имеет за рубежом.

Процедура государственной экологической экспертизы, возникшая в СССР и регламентированная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе» за 20 лет не претерпела серьезных изменений, за исключением изменений перечней объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней. Процедура оценки окружающей  среды внедрена по всему миру. Проводится как в развитых, так и в развивающихся странах. Например, в Китае проводятся два вида экологической оценки: экологическая оценка проектов (EIA) и стратегическая экологическая оценка (SEA). Помимо оценки будущего воздействия процедуры ОВОС, EIA и др. являются важнейшим инструментом участия общественности в принятии решений, касающихся вопросов охраны окружающей среды. Таковой она является в странах ЕС, США, Японии, Канаде, Китае, но в Российской Федерации процедура ОВОС остается во многом формальной процедурой, обосновывающей заранее выбранные проектные и технологические решения.

Пока процедура ОВОС в Российской Федерации не станет реальным механизмом принятия управленческого решения (а не обоснования уже принятого решения), ситуация в стране кардинально не изменится. Если за рубежом, как правило, процедура экологической оценки помогает инициатору деятельности выбрать наиболее оптимальное решение, снизить риски социальных конфликтов при реализации планируемой деятельности, то в Российской Федерации, за редким исключением, процедура ОВОС рассматривается бизнесом в качестве чрезмерного административного барьера, затягивающего и удорожающего инвестиционный процесс. При этом реального участия общественности в процедуре ОВОС боятся зачастую не только инициаторы деятельности, но и чиновники как представители органов публичной власти. Несмотря на то что Положение об ОВОС с 2000 г. не менялось, установленные в нем основные положения о процедуре ОВОС не утратили актуальности. Уполномоченные органы исполнительной власти (Минприроды России, Росприроднадзор) не обобщают практику проведения ОВОС и ГЭЭ, не выпускают какие-либо методические или методологические рекомендации.

Еще одним ключевым отличием процедуры ОВОС от аналогичных процедур за рубежом является то, что ОВОС проводится на стадии разработки проектной документации. Материалы ОВОС основываются на технических решениях, предлагаемых в проектной документации. При таком подходе материалы являются обоснованием предлагаемого проектного решения. Как следствие, теряется главная задача, для которой и проводятся ОВОС за рубежом, — поиск компромисса, альтернативы с наименьшими экологическими и иными издержками.

Одним из классических основополагающих постулатов экологической оценки является принцип ее проведения на наиболее ранней стадии хозяйственной деятельности, до принятия принципиального решения о реализации намечаемой деятельности. В таком случае процедура ОВОС позволяет заказчику выбрать наиболее оптимальный вариант реализации намечаемой деятельности. Принципиальное решение принимается на основе материалов ОВОС, т. е. является методологически, технически и научно обоснованным.

В Российской Федерации ситуация прямо противоположная: процедура ОВОС проводится после принятия принципиального решения о реализации намечаемой деятельности. При таком подходе материалы ОВОС как документация по поиску альтернативы теряют всякий практический смысл. Какой смысл искать какие-то альтернативы, если принципиальное решение по проекту уже было принято. В таком случае процедура ОВОС становится формальностью и просто обосновывающей документацией к уже принятому решению. В результате пропадает необходимость развивать методологию ОВОС, ведь нет смысла развивать формально работающий механизм. Рассмотрим данную ситуацию на примере лицензирования недропользования. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», как и экологическое законодательство, не предусматривает проведения процедуры ОВОС на наиболее ранней стадии. Процедура ОВОС в сфере недропользования проводится только при подготовке проектной документации после получения лицензии на недропользование. ГЭЭ по объектам недропользования также проводится в ограниченных случаях (например, при недропользовании на континентальном шельфе, в границах особо охраняемых природных территорий федерального или регионального значения). При таком подходе процедура ОВОС становится простой формальностью, так как лицензия на недропользование уже была предоставлена, т. е. принципиальное решение об осуществлении деятельности по недропользованию уже принято.

 

2. Понятие и виды экологической экспертизы

 

Согласно Федеральному закону от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ                             «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Обратим внимание на то, что в предыдущей редакции этой нормы Закона задачей экологической экспертизы являлось также определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Кроме того, ранее задача экспертизы не сводилась к установлению соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, содержащимся лишь в технических регламентах и законодательстве. То есть в процессе экспертизы устанавливалось соответствие намечаемой деятельности требованиям по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой. Такие требования могут вытекать также из естественных законов развития природы. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты - представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований. Тем самым экологическая экспертиза позволяла дать более полную и объективную оценку воздействия намечаемой деятельности на природу.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

И, наконец, если оценка воздействия на окружающую среду представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия

В настоящее время непосредственным объектом ГЭЭ материалы ОВОС напрямую не являются — объектом является проектная документация на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства. В результате возникает дублирование государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Внутренний конфликт между двумя государственными экспертизами проектной документации особенно проявился в ходе проведения Олимпиады в Сочи. Решение проблемы дублирования государственных экспертиз предлагается несколькими способа ми. Один из подходов подразумевает исключение из числа объектов ГЭЭ проектной документации. В таком случае намечаемая деятельность вообще не будет проходить ГЭЭ, что не отвечает задачам участия природоохранных органов в принятии экологически значимых решений. Другой подход заключается в том, чтобы исключить проведение государственной экспертизы в отношении проектной документации в части проверки экологических требований в случае проведения ГЭЭ по данной документации. Такой подход реализован в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 219‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно нормам указанного Закона при проведении экспертизы оценка соответствия экологическим требованиям проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, не осуществляется.. Данный подход также не является оптимальным, поскольку лишает государственную экспертизу проектной документации комплексного характера, искусственно исключает экологическую оценку из сферы данной экспертизы. Как представляется, проблему разграничения государственных экспертиз — экологической и градостроительной — нельзя решить путем принятия простых решений за счет притеснения одной из указанных экспертиз. Задача устранения дублирования может быть решена единственным способом: путем переноса государственной экологической экспертизы на более раннюю стадию — предпроектную, на которой принимается принципиальное решение о реализации намечаемой деятельности. В таком случае проектная документация на строительство перестанет быть объектом ГЭЭ и останется лишь объектом государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Возникает вопрос о том, что будет в таком случае новым объектом ГЭЭ вместо проектной документации, обеспечит ли такой уровень проведения ГЭЭ оценку всех значимых последствий реализации намечаемой деятельности.

Объектом ГЭЭ должны стать материалы ОВОС, а также прилагаемые документы, например декларация о негативном воздействии. Как представляется, данные опасения являются беспочвенными, поскольку проведение процедуры экологической оценки в зарубежных странах на более ранней стадии успешно практикуется во всем мире. Кроме того, для экологической оценки важны принципиальные решения, а не конкретные технические параметры планируемой хозяйственной деятельности, объемы выбросов и сбросов. Следует также отметить, что в зарубежных моделях проведения экологической оценки процесс экологической оценки не завершается после проведения консультаций с общественностью, утверждения материалов экологической оценки заказчиком и даже после получения разрешения на осуществление планируемой деятельности.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» организация и проведение государственной экологической экспертизы относится к полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Статья 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает, что «государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Статья 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает объекты именно государственной экологической экспертизы, причем федерального уровня.  Ими являются

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

7.1) проектная документация:

объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в населенных пунктах, указанных в статье 3.1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны страны и безопасности государства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных территорий допускаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

7.2) проектная документация объектов капитального строительства, используемых для утилизации твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления к объектам обезвреживания и (или) объектам размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления;

7.3) проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;

7.4) проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

7.5) проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа, а также за исключением проектной документации объектов капитального строительства, предполагаемых к строительству, реконструкции в пределах одного или нескольких земельных участков, на которых расположен объект I категории, если это не повлечет за собой изменения, в том числе в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, областей применения наилучших доступных технологий, качественных и (или) количественных характеристик загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, образуемых и (или) размещаемых отходов;

7.7) проектная документация автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов в случаях, если такие автозаправочные станции и склады горюче-смазочных материалов планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях портов, инфраструктуры внутренних водных путей, в том числе баз (сооружений) для стоянки маломерных судов, объектов органов федеральной службы безопасности или предназначены для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования размещенных на территории Калининградской области электрических станций установленной генерирующей мощностью 100 МВт и выше;

Ст. 11 (в ред. ФЗ от 16.12.2019 N 440-ФЗ) не применяется к проектной документации объектов капитального строительства, представленной на государственную экологическую экспертизу до 01.06.2020.

7.8) проектная документация объектов капитального строительства, предполагаемых к строительству, реконструкции в границах Байкальской природной территории, за исключением проектной документации объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах населенных пунктов, находящихся в границах буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории, за пределами особо охраняемых природных территорий;

7.9) проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в Арктической зоне Российской Федерации;

7.10) проектная документация специализированных хранилищ агрохимикатов, если такие хранилища планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях морских портов за пределами границ прибрежных защитных полос;

(8) объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 7.5 настоящей статьи, и (или) в случае внесения изменений в указанную проектную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, во-первых, определены исходя из степени сложности и значимости для целостности Российской Федерации, экологической безопасности, во-вторых, определены исходя из предметов ведения, федеральной собственности, исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в соответствии как с конституционными положениями, так и положениями федеральных законов».

Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, данный в ст. 11, не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации.

Условно содержание ст. 11 можно разделить на две составляющие:

- объекты государственной экологической экспертизы, ранее не получавшие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне;

 - объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне».

 Объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня посвящена статья  12 указанного закона. Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении следующих объектов:

проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на региональном уровне, подлежат иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

      презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

      обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

      комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

      обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

      достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

      независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

      научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

      гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

      ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы».

Принцип презумпции потенциальной опасности для экологической обстановки. В рамках данного принципа эксперты должны предполагать, что планируемая деятельность способна причинить вред природе. Это обуславливает необходимость выявления разновидностей вредных потенциальных воздействий, а также их масштабы. Сведения, полученные в результаты исследования, позволяют разработать меры, направленные на охрану окружающей среды. Кроме того, результаты экспертизы дают возможность разработать наиболее рациональные способы использования природных ресурсов.

Обязательность проведения экспертизы до того момента, как объект начнет реализовывать свою деятельность (при условии, что ввод объекта в эксплуатацию предусматривает проведение контроля со стороны государства). Предварительность вынесения решения означает, что до того момента, пока отсутствуют результаты исследования, заказчик не вправе заранее решать вопрос об осуществлении деятельности объекта экспертизы и фактически заниматься этой деятельностью. Заказчик вправе обратиться за проведением исследования в уполномоченный орган, а тот не может ему отказать.

Комплексность. Этот принцип подразумевает взаимосвязь между оценкой планируемой деятельности с позиции воздействия на окружающую природную среду и тех последствий, которые потенциально возможны. Поэтому эксперты обязаны исследовать виды и масштабы вредного потенциального воздействия. Этот принцип свойственен для государственных и общественных исследований.

Достоверность и полнота сведений. Реализация данного принципа возложена на заказчика, так как он обязан в полном объеме предоставить экспертам достоверную информацию об исследуемом объекте и его технических особенностях для реализации экологической функции государства. Полными сведениями считаются те данные, которые должны быть известны заказчику и которыми он обязан обладать, если тот планирует заниматься хозяйственной деятельностью с соблюдением требований закона в сфере охраны окружающей среды. В свою очередь эксперт, занимающийся исследованием объекта должен обеспечить конфиденциальность предоставленной ему информации. То насколько достоверно и в полном объеме предоставлены сведения является главным моментов для осуществления данной процедуры. Экспертиза не может быть проведена, если этот принцип не соблюден.

Независимости экспертов. Реализуя свои полномочия с учетом законных требований и технических заданий, эксперт способен получить достоверный результат. Решение по экспертизе не может быть навязано или продиктовано кем-либо. На эксперта не может быть оказано давление, ему предоставляется свобода в его оценочных суждениях.

Научная обоснованность и объективность. Этот принцип предполагает, что выводы исследователей должны подкрепляться научными аргументами, опираться на собственные научные утверждения, а также ссылаться на точку зрения авторитетных ученых. Объективность в этом случае означает, что исследуемый объект должен оцениваться беспристрастно и непредвзято.

Законность – это основополагающий принцип. Соблюдая данный принцип, проведенное исследование обеспечивается юридической силой. На этапе планирования и проектировки объекта на заказчика возложена обязанность по соблюдению норм закона, связанных с вопросами природопользования и охраны природы и окружающей среды. Если все требуемые аспекты были соблюдены, эксперты вынесут положительное решение о допуске проекта к реализации. В противном случае, выявленные нарушения отображаются и разъясняются в заключении экспертизы, где содержится четкая формулировка существующих несоответствий. Данное заключение экспертов служит решающим моментом для принятия решения государственным органом о допуске объекта к осуществлению деятельности. В данных обстоятельствах уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения. Иначе такое нарушение может быть оспорено в судебном порядке. Вынесение положительного решения в таких ситуациях, нарушает базовое право на благоприятную окружающую среду, устанавливаемое Конституцией РФ.

Гласность. При проведение исследования должно учитываться общественное мнение, а также для контроля должны быть допущены общественные объединения. Данный принцип направлен на реализацию права на информированность заинтересованных сторон в учетом требований закона. Если принцип не был соблюден, то это квалифицируется как правонарушение и предусматривает привлечение к ответственности виновных. Гласность выражается в информировании всех заинтересованных физических и юридических лиц о решении и результатах экспертизы. Это направлено на то, чтобы удовлетворить потребности общества и граждан, которым гарантировано право на благоприятную окружающую среду.

Ответственность за экспертизу и ее качество. Данных принцип направлен на всех, кто участвует в исследовании и гарантирует, что при выявлении нарушений к участникам будут применены соответствующие меры ответственности.

Статья 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает требуемый состав документов для государственной экологической экспертизы, в том числе повторной. Документация должна соответствовать по форме и по содержанию установленным требованиям.

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать два месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Экологическая экспертиза устанавливает:

1) не противоречит ли намечаемая деятельность экологическому законодательству РФ или субъектов РФ;

2) соответствует ли намечаемая деятельность требованиям нормативных актов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

         3) достаточно ли полно произведена оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

 

4) допустима ли намечаемая деятельность с точки зрения безопасности окружающей среды и населения;

 

5) достаточны ли предусмотренные проектом меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Основной вопрос, на который отвечает государственная экспертиза – возможность реализации проекта.

Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Заключение государственной экологической экспертизы по объектам может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:

- о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды;

- о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду;

- о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

- о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

- о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

 

В соответствии с законодательством в России осуществляется следующие виды экологической экспертизы: государственная, общественная и иные виды экологической экспертизы(.

;

ведомственная экологическая экспертиза; научная экологическая экспертиза; коммерческая экологическая экспертиза.)

Экологическая экспертиза, особенно государственная, является правовой мерой обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений.

 Общественная экспертиза существенно отличается от государственной. Если государственная экспертиза в некоторых случаях является обязательной, то общественная экспертиза не обязательная. Сама необходимость ее проведения зависит только от фактического доверия общественной государственной экспертизы. В случаях, если возникают, какие-то сомнения в роботе проведения экспертизы или же подозрения о нарушении положений государственных органов по поводу соответствия будущего объекта всем необходимым нормам, проводится общественная экспертиза. Общественная экспертиза не может проводится на предприятиях или же других государственных учреждениях, если они имеют военную или государственную тайну.

 

По решению предприятия или органа, которое инициирует деятельность, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. Обычно в проведении такой экспертизы заинтересовано само ведомство, но только тогда, когда оно будет представлять материалы на государственную экологическую экспертизу, и на сто процентов не уверено в экологической обоснованности проекта. В таком случае такая экспертиза носит служебный характер. И кроме этого обеспечивает внутренние потребности предприятия и ведомства. Ведомственная экспертиза обычно проводится в случае разработки больших проектов и конечно же негативное заключение экспертов не даст проекту реализоваться. Ведомственная экологическая экспертиза доказывает экологическую безопасность проекта, либо фиксирует степень экологической опасности.

 

Коммерческая или как ее еще называют платная экспертиза, проводится на договорной или лицензионной основе, но в основном такого рода экспертизы не предусматриваются законодательством. Такую экспертизу можно отнести скорей всего к общественной экспертизе, но только если она будет проводиться в порядке общественного формирования.

 

Научная экспертиза проводится, что бы доказать тот или иной научный факт. Или же опровергнуть тот или иной научный проект. Такая экспертиза так же не имеет строго регламентированных положений в законодательстве. После окончания экспертизы составляется экспертное заключение, в котором указываются данные, которые подтверждают или опровергают реализацию проекта.

 

3. Общественная экологическая экспертиза.

Согласно ст. 20 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Закон  устанавливает два вида субъектов, участвующих в осуществлении общественной экологической экспертизы:

- субъекты, инициирующие процедуру проведения общественной экологической экспертизы. К таковым относятся граждане, общественные организации (объединения), органы местного самоуправления;

- субъекты, проводящие общественную экологическую экспертизу.               Ее имеют право проводить исключительно общественные организации (объединения), а также иные некоммерческие объединения в соответствии со ст. 12 Закона об охране окружающей среды, в уставе которых предусмотрен указанный вид деятельности и которые зарегистрированы в установленном законодательством об общественных объединениях порядке».

Статья 21 определяет объекты общественной экологической экспертизы, которые в целом совпадают с объектами государственной экологической экспертизы, предусмотренными ст. 11, 12, за исключением случаев, связанных с секретностью сведений об объектах экологической экспертизы. В данной статье перечислены два вида охраняемых законом сведений: государственная тайна и коммерческая тайна. Вместе с тем данный перечень не исчерпывающий, и законодательством могут быть предусмотрены также иные виды конфиденциальной информации, которая не может предоставляться для проведения общественной экологической экспертизы.

Статья 22 устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы. Исходя из содержания данной статьи, общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо во время ее проведения. Также она предусматривает возможность проведения общественной экологической экспертизы после проведения государственной экологической экспертизы.

На экспертов общественной экологической экспертизы распространяется ряд требований, предъявляемых к экспертам государственной экологической экспертизы.

Статья 24 устанавливает перечень условий, при которых в проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано. К ним относятся следующие условия:

общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;

общественная организация (объединение) не зарегистрирована в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, на день обращения за государственной регистрацией заявления о проведении общественной экологической экспертизы;

устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 Федерального закона;

требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные статьей 23 Федерального закона, не выполнены.

 Данный перечень условий является исчерпывающим, а значит, никакие иные основания не могут быть основанием к отказу в реализации права на проведение общественной экологической экспертизы.

Порядок утверждения заключения общественной экологической экспертизы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или органом государственной власти субъекта Российской Федерации аналогичен процедуре утверждения заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В результате утверждения заключения общественной экологической экспертизы оно приобретает правовой режим заключения государственной экологической экспертизы, а члены экспертной комиссии общественной экспертизы приобретают правовой статус экспертов государственной экологической экспертизы и несут юридическую ответственность за соответствие заключения общественной экологической экспертизы установленным законодательством требованиям.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.