Лекция 2. Источники экологического права
1. Понятие,
особенности и система источников экологического права на современном этапе.
2. Конституционные
основы экологического права.
3. Законы как
источники экологического права.
4 Иные нормативные акты как источники экологического права.
1. Понятие, особенности и система источников
экологического права на современном этапе
Существует
определенная условность термина «источник права». Можно говорить о
семантической многозначности слова «источник». В русском языке под источником
понимается то, что дает начало чему-либо, откуда исходит что-нибудь; письменный
документ, на основе которого строится научное исследование; [1]вообще всякое начало или
основание, корень и причина, исходная точка, запас или сила, из которой что-то истекает
и рождается, происходит.[2]
Применительно к
объяснению правовых явлений и процессов слово «источник» можно понимать и как
причину возникновения того или иного правового явления, и как определенный
документ, правовой акт, который содержит нормы права или санкционирует
применение неписаных норм права.
Понятия
источника права в теории юриспруденции различаются в зависимости от типа
правопонимания исследователя, а сам их перечень и иерархия варьируются в связи
с конкретными обстоятельствами места и времени существования государственно
организованного общества.[3]
Однако на каждом
витке бытия человеческой цивилизации ученые приходят к осознанию необходимости
соглашения о единообразном понимании и применении базовых научных понятий в
целях упорядочения процесса познания явлений окружающей действительности и
методологически верного оформления результатов исследования.
В самом общем
понимании источниками права являются такие факторы действительности, которые
обусловливают возникновение потребности в правовом регулировании, появление
соответствующих правовых норм и придают содержанию этих норм определенную
репрезентативность.
В российской научной и учебной литературе
анализируются очень подробно и в учебниках выделены отдельные главы, в которых
дается понятие источников права, их классификация и система.
Так , О.И. Крассов под источниками экологического
права понимает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере охраны
окружающей среды, т.е. экологические отношения, и указывает те их признаки,
которые объективно присущи источнику права: а) нормативно-правовые акты должны
являться носителями государственной властной силы; б) они должны иметь
нормативный характер, т.е. быть рассчитаны на многократное применение; в) они
должны быть адресованы неопределенному числу субъектов; г) они должны быть
обязательными для исполнения всеми адресатами (субъектами)[4].
М.М. Бринчук полагает, что источниками
экологического права являются нормативно-правовые акты, содержащие нормы,
регулирующие взаимодействия общества и природы[5].
Таким образом, по мнению О.Л.Дубовика под
источниками экологического права в узком смысле понимаются объективированные в
документальном виде акты, т.е. нормативные правовые акты, содержащие правила
поведения, регулирующие отношения человека с окружающей средой. В широком
смысле в источники экологического права включаются и иные совокупности правовых
норм, регулирующие экологически значимое поведение людей. Тогда речь может идти
и о правовых обычаях, и даже о правовой идеологии [6].
Источники экологического права имеют некоторые особенности.
Особенность источников экологического права вытекает из цели правового
регулирования экологических отношений. Они определены в преамбуле Закона «Об
охране окружающей природной среды» и заключаются в осуществлении экологической
политики на территории государства, направленной на сохранение безопасной для
существования живой и неживой природы окружающей среды, защиту жизни и здоровья
населения от отрицательного воздействия, обусловленного загрязнением окружающей
среды, достижение гармонического взаимодействия общества и природы, обеспечение
эффективной охраны, рационального использования и своевременного
воспроизводства природных ресурсов.
Так, с учетом того,
что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об
охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на
обоих уровнях.
Еще одна особенность
определена характером отрасли как комплексной в системе российского права.
Правовые нормы данной отрасли имеют "прописку" в разных отраслях
российского права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде,
природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского,
конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Специфической особенностью источников экологического права
как юридических норм является их тесная связь с нормами технического характера.
Само экологическое законодательство содержит многочисленные отсылочные
предписания на технические нормативы, санитарные нормы, стандарты качества
окружающей среды, предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в
природных объектах и т.д.
Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с
учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы
устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность
предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского
права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права.
Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным
законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного,
предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Экологическое законодательство характеризуется очень
значительным массивом нормативно-правовых актов, что порождает определенную
сложность в его применении. При этом также количество подзаконных
нормативно-правовых актов также значительно.
В экологическом законодательстве достаточно часто используется
специальная естественно-научная и техническая терминология. Кроме того, большое
значение придается актам технического регулирования, которые также рассматриваются
в качестве источников экологического права (см. ФЗ «О техническом
регулировании»).
Вопрос об источниках экологического права представляет
собой определенную сложность, так как издается огромное количество нормативных правовых
в РФ и субъектах.
Их классификация может быть проведена по
различным критериям.
1) По юридической силе все нормативные правовые акты
подразделяются на законы и подзаконные акты.
а) Законы - нормативные правовые акты, принимаемые
представительными органами государственной власти.
б) Все иные нормативные правовые акты являются
подзаконными актами. Это - акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ
и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и
ведомствами, органами местного самоуправления.
2) По предмету регулирования источники экологического
права можно классифицировать на общие и специальные.
Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования
широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К
таким актам относится, в частности, Конституция РФ.
Специальные -
Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Водный кодекс РФ,
Федеральный закон "О животном мире" и другие акты.
3) По характеру правового регулирования нормативные
правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.
Нормативные правовые акты материального характера -
акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы
устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников
соответствующих отношений.
Источники экологического права
процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере охраны
окружающей1 среды.
Материальные и процессуальные
нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто
предусматриваются в одних и тех же актах. Материальные нормы любой отрасли
права, за некоторыми исключениями (нормы-дефиниции, например), проводятся в
жизнь, реализуются на практике с помощью процессуальных норм, ибо, как заметил
еще К. Маркс, процесс есть форма жизни закона материального (материальных норм).
Процессуальные нормы являются как бы надстройкой материальных норм.
Материальной, как известно, признается
норма, которая определяет права и обязанности сторон правовых отношений. В
экологическом праве это нормы, устанавливающие права и обязанности по
использованию природных ресурсов, по охране окружающей среды, закрепляющие
отношения собственности на природные ресурсы, управления природными ресурсами и
т.д.д
Принято считать, что только две
материальные отрасли права (гражданское и уголовное) имеют самостоятельные
процессуальные отрасли права: гражданское процессуальное право и уголовное
процессуальное право. Представляется, что это справедливо только в отношении
уголовного права. Уголовно-процессуальные нормы обслуживают, реализуют в жизнь
материальные нормы именно уголовного права
Что касается экологического,
трудового, административного, в том числе и гражданского, права, то они
включают в отраслевое законодательство и материальные, и процессуальные нормы
без выделения из них самостоятельных процессуальных отраслей права.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что
экологическое процессуальное право, как совокупность норм, обеспечивающих жизнь
материальных норм, существует, хотя оно не систематизировано.
Но напомню, что подавляющая часть
материальных норм требует для своей реализации соответствующих процессуальных
норм. Однако эти процессуальные нормы должны быть систематизированы, облечены в
соответствующую форму. Иначе затрудняется их использование, исключается
возможность их анализа, снижается уровень их совершенствования и т.д. Эти
рассуждения в полной мере касаются и экологических процессуальных норм.
4) По своему характеру нормативные правовые акты как
источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся
таковыми.
В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует
определение понятия "нормативный правовой акт". Вместе с тем в
юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт -
это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме
правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на
установление, изменение или отмену правовых норм (п. 2 Запроса о проверке
конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. N 1412 "Об
утверждении Положения об Администрации Президента РФ" (Постановление
ГД ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд
Российской Федерации").
Иерархии НПА, утвержденной нормативно, в РФ нет.
Однако ее можно сформировать из действующих норм Конституции
РФ, федеральных законов и официальных разъяснений.
На основании ч. 2 ст. 4
Конституции РФ Конституция
РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 15
Конституции РФ Конституция
РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей
территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны
противоречить Конституции
РФ.
Общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой
системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15
Конституции РФ).
В соответствии с ч. 3,
4 ст. 5
Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах
Российской Федерации" положения официально опубликованных международных
договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения,
действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных
договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Решения межгосударственных органов, принятые на
основании положений международных договоров РФ в их истолковании,
противоречащем Конституции
РФ, не подлежат исполнению в РФ. Такое противоречие может быть установлено в
порядке, определенном федеральным конституционным законом.
Согласно ч. 1,
2 ст. 76
Конституции РФ:
- по предметам ведения РФ принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей
территории РФ;
- по предметам совместного ведения РФ и субъектов
РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Федеральные законы не могут противоречить
федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76
Конституции РФ).
В соответствии с ч. 4 ст. 76
Конституции РФ вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ
республики, края, области, города федерального значения, автономная область и
автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая
принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1,
2 ст. 76
Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,
изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76
Конституции РФ).
На основании ч. 6 ст. 76
Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным
правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76
Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В отношении иерархии федеральных законов по
отношению друг к другу высказал свою позицию Конституционный Суд РФ в Определении
от 05.11.1999 N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о
проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального
закона "О банках и банковской деятельности": в ст. 76
Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри
одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный
закон в силу ст. 76
Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей
юридической силой.
Из Письма
Минтруда России от 11.01.2016 N 14-0/В-2, в частности, следует, что федеральный
закон является нормативным правовым актом, который занимает главенствующее положение
в иерархии нормативных актов РФ и обладает высшей юридической силой по
сравнению с нормативными правовыми актами иных уровней. Нормативные правовые
акты федеральных органов власти относятся к подзаконным и подчиняются актам
Правительства РФ, обладающим более высокой юридической силой, а в конечном
счете законам.
Согласно ч. 2,
3 ст. 90
Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на
всей территории РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции
РФ и федеральным законам.
Из ч. 1
- 3 ст. 115
Конституции РФ следует, что на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ
Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их
исполнение.
Постановления и распоряжения Правительства РФ
обязательны к исполнению в РФ.
Постановления и распоряжения Правительства РФ в
случае их противоречия Конституции
РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ могут быть
отменены Президентом РФ.
Частью 2 ст. 102
и ч. 2 ст. 103
Конституции РФ установлены полномочия Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ по принятию постановлений по вопросам, отнесенным к их
ведению Конституцией
РФ.
В отдельных федеральных законах указан перечень
нормативных актов, расположенных в определенной последовательности, которую
также можно использовать для формирования иерархии НПА. Например, в ч. 1 ст. 11
ГПК РФ установлено, что суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции
РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных
правовых актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов
государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, нормативных
правовых актов органов местного самоуправления.
Кроме того, федеральными законами, регулирующими
правоотношения в отдельных отраслях, может быть предусмотрена своя, уникальная
(частная) иерархия НПА, действующих в данной отрасли.
К примеру, согласно ч. 1 ст. 2
Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) законодательство РФ о контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд основывается на положениях Конституции
РФ, Гражданского кодекса
РФ, Бюджетного кодекса
РФ и состоит из Закона
N 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1
Закона N 44-ФЗ. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и
регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону
N 44-ФЗ.
В соответствии с ч. 2 ст. 2
Закона N 44-ФЗ в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной
системе в сфере закупок, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы
исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии
"Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности
"Роскосмос" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие
отношения, указанные в ч. 1 ст. 1
Закона N 44-ФЗ.
Таким образом, в общем порядке иерархия нормативных
правовых актов по их юридической силе выглядит так:
- Конституция
РФ;
- федеральные конституционные законы (принимаются
Советом Федерации и Государственной Думой - ч. 2 ст. 108
Конституции РФ);
- федеральные законы (принимаются Государственной
Думой - ч. 1 ст. 105
Конституции РФ);
- нормативные правовые акты Президента РФ (указы и
распоряжения - ч. 1 ст. 90
Конституции РФ);
- нормативные правовые акты Правительства РФ
(постановления и распоряжения - ч. 1 ст. 115
Конституции РФ);
- нормативные правовые акты федеральных органов
государственной власти;
- конституции (уставы) субъектов РФ;
- законы субъектов РФ;
- иные нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов РФ;
- нормативные правовые акты органов местного
самоуправления.[7]
2. Конституционные основы
экологического права.
При анализе Конституции России как источника
экологического права можно выделить две группы норм: общего характера для
охраны окружающей среды и рационального природопользования и "чисто"
экологические.
К общим относится норма, сформулированная в ст. 1:
"Российская федерации есть демократическое федеративное правовое
государство". Характеристика РФ как правового государства означает, что в
организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии
экологически значимых решений, превалируют принципы права. Один из наиболее
существенных признаков правового государства это то, что власть связана правом,
когда право превыше власти. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на
это Конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения
и компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором
установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны,
соблюдение требований экологического права будет служить одним из критериев
правового государства.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация
- социальное государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также
имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде всего в части
обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь
человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве,
включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью,
благополучием, также экологические благополучие. В той мере, в какой проблемы
окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы
носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в
интересах человека и общества с помощью средств экологического права является
инструментом создания в России социального государства.
Одна из наиболее существенных новаций основ
конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана
с закреплением принципа разделения государственной власти в России на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила ни что
иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на
осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности.
Применительно к рассматриваемой нами сфере это - деятельность по формированию
современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации,
а также рационального природопользования и охраны окружающей среды,
последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и
юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независимыми
одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола,
обеспечение законности.
Конституции РФ как источник экологического права
содержит специальные - экологические нормы. Одной из центральных по значимости
является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются
и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место
природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в
жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на
соответствующих территориях.
Ст. 9 устанавливает также многообразие форм
собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных
субъектов, кроме государства,
Отношения собственности на природные ресурсы
регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их
объединений иметь в частной собственности землю - основное средство
производства и операционный базис.
В той же статье провозглашается один из основных
принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию и
распоряжению принадлежащим им имущества. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение,
пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются
их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция
РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных
государств. Он заключается в возможности ограничения свободы собственника земли
и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется,
и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится
ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о
том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет
в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или
имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение
этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав
важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона
России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -
обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются
непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма "связывает"
органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными
Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и
защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных
критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их
бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать
соответствующее поведение в суде.
Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина,
наряду с правами, Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять
природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая
и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города,
поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая
деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую
среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения
благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых
решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной
окружающей среды.
С учетом федеративного устройства России Конституция
определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и
совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и
гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны
окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
- регулирование и защита прав человека и гражданина;
- федеральная государственная собственность и управление
ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к
рассматриваемой сфере);
- установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экологического развития Российской Федерации;
- ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
- производство ядовитых веществ, наркотических средств и
порядок их использования;
- определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической
зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Очевидно, что к развитию и осуществлению экологического
права имеют отношение и некоторые другие предметы исключительного ведения
России.
Обоснованно то, что защита экологических прав человека и
гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные
ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено
Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Федерации. В совместном ведении находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности
(применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой
сфере);
- природопользование; охрана окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- защита исконной среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей.
Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской
Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое
регулирование.
Таким образом, в Конституции РФ определены основы и
закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей
среде.
3. Законы как источники экологического
права
Особое место закона в системе источников экологического
права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят
подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием
требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не
могут применяться.
С принятием Федерального закона "Об охране окружающей
среды» от 10 января 2002 года потерял
силу прежний Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды".
Закон, в основном, заимствовал структуру прежнего.
Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет
правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды,
обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач,
сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и
природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих
поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере
взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной
и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую
составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах
территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды"
как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта
регулирования занимает специфическое место в системе экологического
законодательства. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с
учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному
подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им
механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер.
Первоначальный текст Федерального закона "Об охране
окружающей среды" состоял из 16 глав, объединяющих 85 статей. Через два с
небольшим года после вступления его в силу в Закон начали вносить изменения.
Так, в 2004 г. утратила силу ст. 15 о целевых программах, а в 2005 г. - ст.
68.1, регулировавшая осуществление муниципального экологического контроля. В
последующие годы в текст Закона был включен ряд новых статей.
В частности, в 2004 году в статью 5 было внесено
изменение, касающееся осуществления государственного экологического контроля и
порядка его регулирования в связи с принятием норм об объектах федерального
государственного экологического контроля
В 2005 году была принята новая редакция статьи 6.
Согласно данной статье были расширены полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, связанные с охраной окружающей среды. В статье
7 были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере
отношений, связанных с охраной окружающей среды в городских и сельских
поселениях, городских округах. Все эти изменения были вызваны непотребностями
совершенствования именно экологического управления, а общими реформами
управленческой деятельности в стране.
В 2006 году в статье 3 было установлено требование
проверки хозяйственной деятельности на соответствие техническим регламентам, в
статье 46 усилены экологические требования по охране окружающей среды в
деятельности нефтеперерабатывающих производств.
В 2007 году была изменена статья 48, регулирующая ввоз
ядерных материалов на основании договоров хранения.
Изменения, внесенные в 2008 году, касались статьи 64, из
которой было исключено понятие муниципального экологического контроля, и статьи
43, которая теперь предусматривает охрану водных объектов при проведении
мелиорации.
Незначительным изменениям подвергся Закон в 2009 году:
из статей 44 и 52 были исключены отдельные определения, была дана новая
редакция ч. 1 статьи 61 о понятии зеленого фонда городских и сельских поселений
в связи с изменениями, внесенными в ЛК РФ.
В 2010 году статья 65 Закона была дополнена пунктом об
осуществлении государственного контроля и надзора.
В 2011 году в Закон был также внесен ряд изменений. Так,
статьи 48 и 51 теперь детализируют процедуру ввоза радиоактивных отходов;
статьи 5, 6 и 54 подверглись изменениям в связи с осуществлением
государственного экологического надзора как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов Российской Федерации; из статьи 65 было исключено понятие
капитального ремонта; статьи 1, 2, 5, 19 и 29 изменились в связи с изъятием
определения государственных стандартов; статьи 1, 5, 6 и гл. X в действующей
редакции уточняют проведение государственного экологического мониторинга.
В 2012 году были внесены следующие изменения: статья 3
теперь устанавливает независимость государственного экологического надзора; в
статье 5 положение об осуществлении контроля за обеспечением радиационной
безопасности было заменено на норму о проведении государственного надзора в
указанной сфере; в статью 6 было внесено аналогичное изменение об экологическом
надзоре на уровне субъектов Российской Федерации; из статьи 40 исключено
понятие экологического контроля; статья 65 теперь регулирует государственный
надзор в области использования и охраны водных объектов, также из указанной
статьи были исключены определения показателей высокого и экстремально высокого
химического и радиационного загрязнения окружающей среды.
В 2013 году в Закон также был внесен ряд поправок. В
связи с обновлением законодательства об образовании в статью 71 внесены
изменения в формулировки отдельных терминов, касающиеся различных ступеней
образования, законодательства об охране окружающей среды. Кроме того, Закон был
дополнен новыми статьями: 18.1 "Экономическое стимулирование прекращения
производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их
продукции" и 69.1 "Государственный учет обращения озоноразрушающих
веществ", также внесены изменения и дополнения в ряд других статей (ст. ст.
1, 5), регулирующих обращение озоноразрушающих веществ.
Изменения, внесенные в законодательство об особо
охраняемых природных территориях и объектах, повлекли и изменения ряда статей в
Законе о ОКС. Так, статья 1 дополнена абзацем 37, дающим определение объектам
природного наследия: "объекты природного наследия - природные объекты,
природные памятники, геологические и физиографические образования и строго
ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под
критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране
всемирного культурного и природного наследия"; в статье 4 фраза
"Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного
наследия" заменена словами "Список всемирного наследия".
Были внесены также и изменения в статью 40, в которой
расширен ряд понятий, касающихся требований в области охраны окружающей среды
при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в
эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики и объектов использования
атомной энергии.
Многочисленные изменения внесены в Закон в 2014 году.
Федеральным законом от 12 марта 2014 г. N 27-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной
охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов"
введена подсистема государственного мониторинга воспроизводства лесов, система
государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей
среды) (п. 3 ст. 63.1), установлено тождество понятий "федеральный
государственный лесной надзор" и "лесная охрана" (п. 2. ст. 65).
Наибольшие изменения текст Закона претерпел в связи с
принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении
изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и
отдельные законодательные акты Российской Федерации"
Значительно переработаны дефиниции статьи 1, введены
такие новые понятия, как "объект, оказывающий негативное воздействие на
окружающую среду", "комплексное экологическое разрешение",
"технологические показатели", "технические нормативы",
"стационарный источник загрязнения окружающей среды",
"передвижной источник загрязнения окружающей среды" и другие. Дана
новая редакция определения "технологические нормативы".
Принципы охраны окружающей среды (ст. 3) дополнены
принципом обязательности финансирования юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность,
которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по
предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду,
устранению последствий этого воздействия.
Значителен объем нововведений, внесенных Федеральным
законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ в статьи 5 и 6. Новая редакция статьи 5
относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации в сфере
отношений, связанных с охраной окружающей среды, определение порядка
организации и осуществления только федерального государственного экологического
надзора (ранее - государственного экологического надзора). Указанным Законом
также расширен перечень полномочий органов государственной власти Российской
Федерации, предусмотренных статьей 5. Новая редакция статьи 6 содержит
уточнения полномочий субъектов Российской Федерации в части учета негативного
воздействия на окружающую среду. Из сферы ведения субъектов Российской
Федерации исключен контроль за внесением платы за негативное воздействие на
окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности.
С 1 января 2015 г. утратила силу статья 14, а с 1 января
2016 г. вступила в силу новая редакция статьи 16, а также новые статьи 16.1,
16.2, 16.3, 16.4 и 16.5. Положения исключенной статьи 14 о поддержке
деятельности в сфере охраны окружающей среды получили развитие в новой редакции
статьи 17, существенно дополненной и расширенной.
Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ
оказало значительное влияние на содержание Главы V "Нормирование в области
охраны окружающей среды". В соответствии с пунктом 11 ст. 1 этого Закона
положения ст. 20 "Требования к разработке нормативов в области охраны
окружающей среды" с незначительными изменениями включены пунктом 3 в
статью 19 в редакции, вступившей в силу с 1 января 2019 г.
Начиная с 1 января 2019 г. вступили в силу новые
редакции статей 19 - 23.
В целях совершенствования законодательства о наилучших
доступных технологиях и в развитие изменений, внесенных в статьи 1 и 5, в текст
Закона введена статья 28.1 "Наилучшие доступные технологии". Она
устанавливает цели использования таких технологий, а также особенности
процедуры признания особого статуса за отдельными видами технологических
процессов, оборудования, технических способов и методов в определенных областях
хозяйственной или иной деятельности. С этой же целью перечень нормативных
документов в области охраны окружающей среды дополнен такой категорией
документов, как "технологические показатели наилучших доступных
технологий" (п. 1 ст. 29).
Существенные изменения внесены Федеральным законом от 21
июля 2014 г. N 219-ФЗ в положения о государственном экологическом надзоре (ст.
ст. 65, 67 и 69). С 1 января 2019 г. в текст Закона вводится статья 67.1,
регламентирующая порядок разработки и согласования планов мероприятий по охране
окружающей среды и программ повышения экологической эффективности.
Последние изменения, внесенные в закон об
охране окружающей среды. В статью первую
внесены дополнения о том , что информация о состоянии окружающей среды
(экологическая информация) - сведения (сообщения, данные) независимо от формы
их представления об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и
прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней
процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой
и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых
мероприятиях в области охраны окружающей среды.
В
соответствии с Федеральным законом от 27.12.2019 N
450-ФЗ в закон «Об охране окружающей среды» включена
статья «Порядок и сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую
среду» и в последующем в нее вносились изменения в 2022 году.
С 20 марта 2021 года в
закон «Об охране окружающей среды» Федеральным законом от 9 марта 2021 года N
39-Ф включена статья 4.3. Информация о состоянии окружающей среды (экологическая
информация).
Федеральный закон
от 9 марта 2021 г. N 39-ФЗ, которым внесены изменения в части доступа к
информации о состоянии окружающей среды, либо срочностью, вызванной случившейся
экологической катастрофой, например, внесение изменений в ст. 46
Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях
предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций.
В статью 65 закона «Об охране
окружающей среды» были внесены изменения и дополнения Федеральным законом от
11.06.2021 N 170-ФЗ, которые касается видов предмета, объекта и субъектов, осуществляющих
государственный экологический контроль (надзор).
Федеральным
законом от 14.07.2022 N 343-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской
Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской
Федерации"
Внесены в Федеральным законом
от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (Собрание
законодательства Российской Федерации, 2002, N 2, ст. 133; 2014, N 30, ст.
4220; 2016, N 1, ст. 24; 2017, N 31, ст. 4774; 2019, N 30, ст. 4097; N 52, ст.
7768) следующие изменения:
1) в статье 16:
а) абзац четвертый пункта 1
дополнить словами ", хранение вскрышных и вмещающих горных пород,
признанных отходами производства и потребления в соответствии со статьей 23.5 Закона
Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах";
б) дополнить
пунктом 3 следующего содержания:
"3. Плата за негативное воздействие на
окружающую среду при размещении отходов недропользования, являющихся вскрышными
и вмещающими горными породами, которые полежат использованию в соответствии с Законом
Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах", не
взимается, за исключением случаев, если такие горные породы признаны отходами
производства и потребления.";
2) статью 16.1
дополнить пунктом 5 следующего содержания:
"5. В случае признания вскрышных и вмещающих
горных пород отходами производства и потребления в соответствии со статьей 23.5
Закона
Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах"
плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при
размещении отходов являются пользователи недр, лица, право пользования недрами
которых было досрочно прекращено в соответствии со статьей 20
Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О
недрах", при осуществлении пользования недрами которыми образованы такие
породы.";
3) статью 16.2
дополнить пунктом 4.1 следующего содержания:
"4.1. В случае, предусмотренном пунктом 5
статьи 16.1 настоящего Федерального закона, платежной базой для исчисления
платы за негативное воздействие на окружающую среду является объем вскрышных
или вмещающих горных пород, не использованных в целях, предусмотренных статьей
23.5 Закона
Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О
недрах".";
4) в пункте 6 статьи 16.3:
а) дополнить
новым абзацем третьим следующего содержания:
"коэффициент 0 при размещении отходов
недропользования, из которых осуществляется добыча полезных ископаемых и
полезных компонентов в соответствии с утвержденным в установленном порядке
техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых, в течение
срока фактического осуществления такой добычи в соответствии с указанным
техническим проектом, начиная с года начала осуществления добычи, за исключением
случая, предусмотренного пунктом 3 статьи 16 настоящего Федерального
закона;";
б) абзацы третий
- седьмой
считать соответственно абзацами четвертым - восьмым;
5) в статье 16.4:
а) пункт 2
дополнить абзацем следующего содержания:
"Отчетным периодом в отношении внесения платы
за размещение отходов производства и потребления в случае признания вскрышных и
вмещающих горных пород отходами производства и потребления в соответствии со
статьей 23.5 Закона
Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах"
признается календарный год, в котором такие породы признаны отходами
производства и потребления.";
б) дополнить
пунктом 5.2 следующего содержания:
"5.2. Квартальные авансовые платежи в текущем
отчетном периоде не вносятся лицами, указанными в пункте 5 статьи 16.1
настоящего Федерального закона.";
6) дополнить
статьей 46.1 следующего содержания:
"Статья 46.1. Требования в области охраны
окружающей среды при ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с
пользованием недрами, рекультивации земель с использованием вскрышных и
вмещающих горных пород, отдельных отходов производства и потребления
1. Для ликвидации горных выработок и иных
сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель допускается
использование вскрышных и вмещающих горных пород, отходов недропользования V
класса опасности, образовавшихся при осуществлении пользования недрами, а также
отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, золошлаковых
отходов V класса опасности от сжигания угля, фосфогипса V класса опасности в
соответствии с проектом ликвидации горных выработок и иных сооружений,
связанных с пользованием недрами, или проектом рекультивации земель,
получившими положительное заключение государственной экологической экспертизы.
2. Использование для ликвидации горных выработок и
иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель отходов
недропользования V класса опасности, образовавшихся при осуществлении
пользования недрами (за исключением вскрышных и вмещающих горных пород),
отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, золошлаковых
отходов V класса опасности от сжигания угля, фосфогипса V класса опасности допускается
при условии подтверждения отнесения соответствующих отходов к конкретному
классу опасности в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации в области обращения с отходами производства и потребления.
3. При проведении рекультивации земель
использование отходов недропользования V класса опасности (за исключением
вскрышных и вмещающих горных пород), образовавшихся при осуществлении
пользования недрами, отходов производства черных металлов IV и V классов
опасности, золошлаковых отходов V класса опасности от сжигания угля для
проведения работ по рекультивации земель, связанных с восстановлением
плодородного слоя почвы, не допускается.".
Статья 5
До 1 января 2026 года объекты хранения вскрышных и
вмещающих горных пород, образовавшихся при осуществлении пользования недрами на
предоставленном в пользование участке недр, подлежат исключению из
государственного реестра
объектов размещения отходов в случае, если весь объем вскрышных и вмещающих
горных пород, находящихся на данном объекте, подлежит использованию в
соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I
"О недрах" (в редакции настоящего Федерального закона).
Федеральным законом от 10.07.2023 N 297-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
внесены изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды" (Собрание законодательства Российской
Федерации, 2002, N 2, ст. 133; 2004, N 35, ст. 3607; 2011, N
30, ст. 4596; N 48, ст. 6732; 2013, N 30, ст. 4059; N 52, ст. 6971; 2014, N 11,
ст. 1092; N 30, ст. 4220; N 48, ст. 6642; 2016, N 15, ст. 2066; N 27, ст. 4187;
2018, N 31, ст. 4841; 2019, N 30, ст. 4097; 2021, N 11, ст. 1704; 2022, N 29,
ст. 5235) следующие изменения:
1) статья 1
дополнена абзацами следующего содержания:
"грунт - поверхностный слой земли, состоящий
из минеральных и (или) органических веществ;
вечномерзлый грунт - грунт, находящийся в
криогенном (мерзлотном) состоянии более трех лет подряд;
состояние многолетней (вечной) мерзлоты -
совокупность характеристик вечномерзлых грунтов;
деградация вечномерзлого грунта - процесс
периодического протаивания, характеризующийся постепенным повышением
среднегодовой температуры вечномерзлого грунта, приводящим к понижению верхней
поверхности слоя вечномерзлого грунта и повышению нижней поверхности слоя
вечномерзлого грунта;
государственный фоновый мониторинг состояния
многолетней (вечной) мерзлоты - проводимые в целях выявления деградации
вечномерзлых грунтов долгосрочные наблюдения за явлениями и процессами,
происходящими в вечномерзлых грунтах на природных объектах, в рамках которых
осуществляется получение информации о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты,
на основе которой проводятся анализ, оценка и прогнозирование состояния
многолетней (вечной) мерзлоты.";
2) пункт 3 статьи 4.3
дополнена подпунктом 6 следующего содержания:
"6) о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты,
а также о мерах по предупреждению последствий деградации вечномерзлых грунтов.";
3) пункт 3 статьи 63.1
дополнена абзацем следующего содержания:
"государственного фонового мониторинга
состояния многолетней (вечной) мерзлоты.".
Федеральный
закон от 04.08.2023 N 451-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон
"Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные
акты Российской Федерации"
Внесены изменения в Федеральный закон
от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (Собрание
законодательства Российской Федерации, 2002, N 2, ст. 133; 2004, N 35, ст.
3607; 2011, N 30, ст. 4590, 4596; N 48, ст. 6732; 2012, N 26, ст. 3446; 2013, N
30, ст. 4059; N 52, ст. 6971; 2014, N 30, ст. 4220; 2015, N 1, ст. 11; N 27,
ст. 3994; 2019, N 52, ст. 7771; 2021, N 11, ст. 1704; N 24, ст. 4188; N 27, ст.
5170; 2022, N 1, ст. 15; N 13, ст. 1960; N 29, ст. 5235; 2023, N 18, ст. 3254):
1)
статью 5
дополнена абзацем следующего содержания:
"установление перечней видов
продукции (товаров), работ, услуг, производство, выполнение и оказание которых
осуществляются с обязательным использованием определенной доли вторичного сырья
в их составе.";
2) статью 85
дополнена пунктами 5 и 6 следующего содержания:
5. При вводе в эксплуатацию объекта капитального
строительства, который является объектом, оказывающим негативное воздействие на
окружающую среду, и относится к областям применения наилучших доступных
технологий, в случае, если на указанном объекте предусмотрено применение
газовой турбины номинальной мощностью не более 120 МВт, произведенной в
Российской Федерации и получившей заключение о подтверждении производства
промышленной продукции на территории Российской Федерации в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 6
Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной
политике в Российской Федерации", положения пункта 3 статьи 38 настоящего
Федерального закона до 1 июня 2024 года не применяются.
6. Эксплуатация объектов капитального строительства,
указанных в пункте 5 настоящей статьи и введенных в эксплуатацию в сроки,
установленные пунктом 5 настоящей статьи, должна осуществляться с применением
технологических процессов с технологическими показателями, не превышающими
технологические показатели наилучших доступных технологий, с 1 января 2026
года.".
Основываясь на
критерии объекта правового регулирования, экологическое законодательство можно
подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных
комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических
отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда
(природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные
объекты.
Законодательство об окружающей среде стало развиваться
лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране
окружающей среды" к нему, относятся:
¾ Федеральный
закон "Об экологической экспертизе";
¾ Федеральный
закон "О радиационной безопасности населения";
¾ Федеральный
закон "Об отходах производства и потребления";
¾ Федеральный
закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"
¾ Федеральный
закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"
¾ Федеральный
закон "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации"
¾ Федеральный
закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера"
¾ Федеральный
закон «Об использовании атомной энергии"
Законодательство
о природных комплексах, включает в себя:
¾
Федеральный закон "Об особо охраняемых
природных территориях";
¾
Федеральный закон "О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
¾
Федеральный закон "О специальных
экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков
территории";
¾
Федеральный закон "О континентальном
шельфе Российской Федерации";
¾
Федеральный закон "Об исключительной
экономической зоне Российской Федерации";
¾
- Федеральный закон "О внутренних
морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";
¾
Федеральный закон "Об охране озера
Байкал";
¾
Федеральный закон "О территориях
традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации" и другие.
Значительный удельный вес в системе экологического
законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от
законодательства об окружающей среде, природоресурсное законодательство более
развито, поскольку, экологическое законодательство в советской России
развивалось преимущественно по использованию и охране отдельных природных
ресурсов.
Природоресурсное законодательство это - совокупность
законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Оно включает:
Земельный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных
земель";
Федеральный закон "О мелиорации земель";
Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения";
Федеральный закон "О землеустройстве";
Федеральный закон "О государственном кадастре
недвижимости ";
Водный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон "О плате за пользование водными
объектами";
Лесной кодекс Российской Федерации;
Закон РФ «О недрах»
Федеральный закон "О животном мире";
Федеральный закон "Об охране атмосферного
воздуха"
Федеральный
закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов»
Федеральный
закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
Федеральный закон
"О лицензировании отдельных видов деятельности"
4. Подзаконные акты как источники
экологического прав
Законами устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и
развиваемые затем в подзаконных актах.
Подзаконный нормативный правовой акт - это вид нормативного
правового акта, обладающий особой, юридической силой, производной от силы
закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в
рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие
закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые
устанавливаемые им самостоятельно.
Система подзаконных нормативных правовых актов как относительно
самостоятельной подсистемы нормативных правовых актов Российской Федерации, основана
на принципах иерархической подчиненности закону и федеративного
территориального устройства государства, состоящей из федерального,
регионального и муниципального уровней, имеющей ограниченную системой законов
сферу правового регулирования.
Имеется точка зрения некоторых авторов, утверждающих, что
подзаконные нормативные акты могут содержать не только вторичные, но и
первичные правовые нормы. Преимущественно в настоящее время подзаконные
нормативные акты содержат вторичные нормы права. Однако нередко, они могут (а
иногда это просто необходимо) содержать первичные правовые нормы. Речь,
например, идет о нормативных постановлениях палат парламента РФ; о подзаконных
нормативных актах, принятых в порядке делегирования; о нормативных актах
местного самоуправления и др. Первичные нормы — это такие предписания, которые
впервые устанавливают режим правового регулирования для тех или иных видов
общественных отношений. Следовательно, вторичные нормы имеют производный от
первичных предписаний характер, призванный конкретизировать и детализировать
их.
Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90
Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и
распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые
устанавливают нормы права. Указы и распоряжения главы государства обязательны
для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и
распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы.
¾
Указ "О Концепции перехода Российской
Федерации к устойчивому развитию" от 1 апреля 1996 г.;
¾
Указ "О мерах по обеспечению охраны
морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере"
от 29 августа 1997 г.;
¾ Указ
Президента РФ от 02.07.2021 N 400"О Стратегии национальной безопасности
Российской Федерации"
¾ Указ
Президента РФ от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности
Российской Федерации на период до 2025 года";
¾ Указ
Президента РФ от 13.10.2018 N 585 "Об утверждении Основ государственной
политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской
Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу".
Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и
распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов,
нормативных указов Президента РФ. К подзаконным нормативным актам Правительства
Российской Федерации можно отнести:
¾ Постановление
Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 (ред. от 12.11.2020) "Об утверждении
государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей
среды";
¾ Постановление
Правительства РФ от 08.09.2017 N 1082 "О федеральной государственной
информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды
и природопользования";
¾ Постановление
Правительства РФ от 16.11.2020 N 1847 "Об утверждении перечня измерений,
относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства
измерений";
¾ Постановление Правительства
РФ от 10.09.2020 N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных
объектов";
¾ Постановление
Правительства РФ от 26.12.2020 N 2290 "О лицензировании деятельности по
сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению
отходов I - IV классов опасности";
¾ Постановление
Правительства РФ от 31.12.2020 N 2398 "Об утверждении критериев отнесения
объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I,
II, III и IV категорий";
¾ Постановление
Правительства РФ от 09.12.2020 N 2047 "Об утверждении Правил санитарной
безопасности в лесах";
¾ Постановление
Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 «Об утверждении Правил установления
рыбоохранных зон";
¾ Постановление
Правительства РФ от 07.11.2020 N 1796 "Об утверждении Положения о
проведении государственной экологической экспертизы",
¾ Постановление
Правительства РФ от 14.06.2018 N 681 "Об утверждении Правил определения
границ рыболовных участков".
¾ Постановление
Правительства РФ от 30.06.2021 N 109 "О федеральном государственном
экологическом контроле (надзоре)"(вместе с "Положением о федеральном
государственном экологическом контроле (надзоре)") (с изм. и доп., вступ.
в силу с 01.03.2022)
¾ Постановление
Правительства РФ от 30.06.2021 N 1096т"О федеральном государственном
экологическом контроле (надзоре)"
(вместе с "Положением о федеральном государственном экологическом
контроле (надзоре)")
¾ Распоряжение
Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р «Об Экологической доктрине Российской
Федерации»
¾ Распоряжение
Правительства РФ от 17.02.2014 N 212-р «Об утверждении Стратегии сохранения
редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов
в Российской Федерации на период до 2030 года»;
Разновидностью источников экологического права являются
нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств.
Нормативные правовые акты, принимаемые специально
уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области
природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют
межведомственный характер.
Важную роль в качестве источников экологического права
играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченным государственными
органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах:
Федеральной
службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в
области санитарной охраны окружающей среды;
Федеральным агентством по техническому регулированию и
метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации
производства продукции массового производства и др.
Письмо Роскомзема от 29.07.1994 N 3-14-2/1139
«О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель»,
"Рекомендации
по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной
среды" (утв. Минприроды РФ 09.12.1993) (ред. от 21.12.1995);
Приказ
Минприроды РФ от 01.08.2011 N 658 "Об утверждении такс для исчисления
размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную
книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования";
Приказ Минприроды России от 12.07.2017 N 403
"Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов
по охране окружающей среды".
Приказ
Минприроды России от 13.10.2021 N 742 "Об утверждении Правил использования лесов для осуществления
рыболовства" (Зарегистрировано в Минюсте России
30.11.2021 N 66128)
Приказ
Минприроды России от 18.02.2022 N 109
"Об утверждении
требований к содержанию программы производственного экологического контроля,
порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах
осуществления производственного экологического контроля"
(Зарегистрировано в Минюсте России
25.02.2022 N 67461)
Приказ Минприроды России от
23.05.2023 N 32 "Об утверждении Перечня объектов растительного мира,
занесенных в Красную книгу Российской Федерации" (Зарегистрировано в
Минюсте России 21.07.2023 N 74362)
Нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации
Согласно Конституции РФ земельное, водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды
отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Федерации. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют
совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ
осуществляют собственное правовое регулирование.
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование
природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических,
социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и
иных особенностей регионов.
В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам
совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон. Если же имеется противоречие между
федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам
собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в
разных формах. В республиках-субъектах РФ это - конституции. Законодательные
акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов
(Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана),
законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления,
распоряжения.
Перечень источников экологического права субъектов РФ
весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии,
Туве, Мари Эл, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе,
Курганской, Рязанской и Пермской области и др. В Республике Башкортостан принят
Экологический кодекс.
Региональные источники часто содержат нормы, творчески
дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев - и
опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне
Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы "О растительном
мире.
В Дагестане
тоже принято большое количество нормативных актов, регулирующие экологические отношения:
¾
Закон Республики Дагестан от
27.02.1992 "Об особо охраняемых природных территориях".
¾
Закон Республики Дагестан от
19.10.2001 N 34"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера"
¾
Закон Республики Дагестан от
29.11.2007 N 59 "Об охране и использовании объектов животного мира в
Республике Дагестан".
¾
Закон Республики Дагестан от
01.11.2007 N 52 (ред. от 05.03.2014) "О регулировании водных отношений в
Республике Дагестан".
¾
Закон Республики Дагестан от
05.11.2008 N 51 "Об охране атмосферного воздуха в Республике
Дагестан".
¾
Закон
Республики Дагестан от 11.03.2008 N 10 "О регулировании лесных отношений
на территории Республики Дагестан".
¾
Закон Республики Дагестан от
16.05.2008 N 22 "О Красной книге Республики Дагестан".
¾
Закон Республики Дагестан от
08.06.2010 N 28 "Об охране зеленых насаждений".
¾
Закон Республики Дагестан от
14.06.2012 N 34 (ред. от 08.12.2020) "Об охране здоровья граждан в
Республике Дагестан".
¾ Закон
Республики Дагестан от 30.12.2013 N 107 «Об экологическом образовании,
просвещении и формировании экологической культуры населения Республики
Дагестан".
¾
Закон Республики Дагестан от
13.03.2015 N 24 «О недрах".
¾
"Кодекс Республики Дагестан
об административных правонарушениях" от 13.01.2015 N 10.
¾ Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 N 116
"О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике
Дагестан".
¾ Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 N 8(ред. от
07.07.2023)"О нормативных правовых актах Республики Дагестан" (принят
Народным Собранием РД 31.03.1997)
В
республике приняты и иные нормативные акты
¾ Распоряжение Главы РД от 29.11.2019 N 108-рг «Об
утверждении Лесного плана Республики Дагестан на 2019-2028 годы»
¾ Постановление Правительства РД от 14.08.2007 N
217(ред. от 03.12.2019) "Об утверждении Правил охраны жизни людей на
водных объектах Республики Дагестан "Об утверждении Правил охраны жизни
людей на водных объектах Республики Дагестан"
¾ Постановление Правительства РД от 21.09.2010 N 346
"Об утверждении Порядка добычи объектов животного мира, не отнесенных к
охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и не принадлежащих к видам,
занесенным в Красные книги Российской Федерации и Республики Дагестан, на
территории Республики Дагестан"
¾
Постановление Правительства РД от
12.11.2010 N 418 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на вырубку
(снос) и пересадку зеленых насаждений"
¾ Постановление Правительства РД от 15.03.2001 N 59
"Об использовании и мерах по сохранению рекреационной зоны побережья
Каспийского моря"
¾
Постановление Правительства
Республики Дагестан от 23 июля 2020 г. N 152 "Об утверждении Порядка
организации и осуществления государственного надзора в области обращения с
животными на территории Республики Дагестан" (официальный интернет-портал
правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2020, 28 июля, N 0500202007280001
[1] Ожегов
С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и
фразеологических выражений. М., 1998 - С. 255-256
[2] Даль В. Толковый словарь живого
великорусского языка: В 4 т. М., 2000. Т.2: И-О - С. 59.
[3] Иванюк
О.А. Источник права: проблема определения// Журнал российского права, № 9,
сентябрь 2007 - С. 13.
[4] См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 60.
[5] См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 103.
[6] См. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. С. 96.
[7] Долгополов П.С. Иерархия нормативных правовых актов
государственных органов // СПС КонсультантПлюс. 2023.
Комментариев нет:
Отправить комментарий