Тема 4. Экологические права граждан
1.
Понятие
и виды экологических прав граждан.
2.
Права
общественных формирований в области охраны окружающей
среды.
3.
Юридические
гарантии реализации экологических прав граждан.
4.
Защита
экологических прав граждан.
1.
Понятие и виды экологических прав граждан
Согласно ст. 2 Конституции РФ, «Человек, его права и свободы
являются высшей ценностью». Впервые в российском законодательстве экологические
права человека были закреплены в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране
окружающей природной среды», а затем - в Конституции РФ, принятой всенародным
голосованием 12.12.1993 г. и в Федеральном законе
от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
М.М. Бринчук под экологическими правами человека понимает
признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие
удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с
природой.
По мнению О.Л. Дубовик, экологические права граждан - это
совокупность закрепленных в международных актах, Конституции РФ, специальном
экологическом и смежном с ним законодательстве прав индивида, т.е. человека и
гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой и
обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере.
Экологические права человека относятся к группе
фундаментальных естественных (неотчуждаемых) прав человека, возникающих с
рождением и прекращающихся со смертью индивида, наряду с такими
основополагающими правами, как право на жизнь, свободу слова и вероисповедания,
личную неприкосновенность, свободу передвижения, выбора места жительства и др.
Это
права третьего поколения («права солидарности», т.к. они коллективны по своей
сути, их появление вызвано глобальными угрозами человечества: угроза
экологической катастрофы, разрушительных военных конфликтов, экономической
деградации целых частей света). Кроме права на благоприятную окружающую среду,
к правам третьего поколения относятся: право на развитие, право на владение
общим наследием человечества.
В
основополагающих международных документах по правам человека отсутствует
закрепление экологических прав. Это объясняется сравнительной новизной и
молодостью данной категории прав.
Стокгольмская
декларация об охране окружающей среды закрепляет право человека на свободу,
равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой
позволяет вести достойную, процветающую жизнь, которое близко по своему
значению к праву на благоприятную окружающую среду.
В
декларации, принятой на конференции в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, закрепляется
право на здоровую, благотворную жизнь в гармонии с природой.
Ст.42
Конституции РФ гласит: каждый гражданин РФ имеет право на окружающую
благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение
ущерба, причиненного ему в результате экологического правонарушения.
Все экологические
права делятся на:
1) общие –
распространяются на все виды природопользования
2) специальные –
распространяются на его отдельные виды в зависимости от конкретного природного
объекта.
Общие экологические
права. Конституция четко закрепила з основных блока общих экологических прав:
1. Право на
благоприятную окружающую среду. В широком смысле благоприятная среда – такое
состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся
ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости (способности окружающей
среды сохранять свою структуру функционального свойства при антропогенном
воздействии, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме,
лечении), а также включает в себя эталонные участки природы, не тронутые
человеческим действием.
Учитывая взаимосвязь
и взаимообусловленность прав и обязанностей из п.1, 2 ст.11 ФЗ вытекают
обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации права граждан
на благоприятную окружающую среду:
- разработка
природоохранных нормативов
- привлечение
виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственности
- финансирование из
бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ
- обязанность
соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию
- учет экологических
требований при градостроительном планировании
- проведение
государственного экологического надзора и экологической экспертизы.
2. Право на экологическую
информацию. ФЗ от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации» закрепил общее понятие информации. Это сведения (сообщения
данных), независимо от формы их представления. В соответствие с этим актом
информация делится на: общедоступную информацию и информацию ограниченного
доступа (доступ к этой информации ограничен ФЗ).
3. Право на
возмещение ущерба. В соответствии со ст.79 ФЗ «Об охране окружающей среды»
вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием
окружающей среды в результате хозяйственной деятельности юридических и
физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Данная норма не содержит
каких-либо особых правил возмещения вреда, поэтому данную сферу регулирует
гражданское законодательство.
2.
Права общественных формирований в области охраны окружающей среды.
Возможности граждан обеспечивать соблюдение и защищать
свои экологические права возрастают при объединении усилий путем создания
экологических организаций, наделенных более широкими полномочиями, чем
отдельные граждане.
Право граждан на создание общественных экологических
объединений закреплено в ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды». Путем
осуществления этого права граждане могут
расширить свои возможности по защите права на благоприятную окружающую
среду. Граждане вправе создавать общественные объединения, фонды и иные
некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны
окружающей среды.
Статья 2 ФЗ от 12 января 1996 г. 3 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях» признает некоммерческой организацией организацию,
не имеющую извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не
распределяющую полученную прибыль между участниками. Они могут создаваться для
достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных
и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической
культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей
граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения
споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,
направленных на достижение общественных благ.
Правовой статус общественных объединений установлен в
ФЗ от 19 мая 1995 г. 3 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Закон устанавливает,
что право граждан на объединение включает в себя право создавать на
добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и
достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения
либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно
выходить из общественных объединений (ст. 3). Статья 5 указанного Закона дает
определение понятия общественное объединение как добровольного,
самоуправляемого, некоммерческого формирования, созданного по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих
целей, указанных в уставе общественного объединения.
Полномочия общественных экологических объединений в
области охраны окружающей природной среды предусмотрены рядом законодательных
актов. Наиболее концентрированно они выражены в ст. 12 Федерального закона
"Об охране окружающей среды".
Экологические и иные общественные объединения,
выполняющие экологические функции, имеют право:
·
разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в
установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать
права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать
на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны
окружающей среды;
·
за счет собственных и привлеченных средств осуществлять
и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды,
воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;
·
оказывать содействие органам государственной власти
Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей
среды;
·
организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия
и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных
мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить
предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об
обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
·
обращаться в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении
своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о
мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной
деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу
граждан;
·
участвовать в установленном порядке в принятии
хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
·
обращаться в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и
предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного
воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные
ответы;
·
организовывать и проводить в установленном порядке
слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная
деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни,
здоровью и имуществу граждан;
·
организовывать и проводить в установленном порядке
общественную экологическую экспертизу;
·
рекомендовать своих представителей для участия в
проведении государственной экологической экспертизы;
·
подавать в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании,
размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов,
хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие
на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на
окружающую среду;
·
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей
среде;
·
осуществлять другие предусмотренные законодательством
права.
Федеральный закон "Об охране атмосферного
воздуха" также содержит отдельную статью по правам граждан, юридических
лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха (ст. 29).
Эти права были названы выше при рассмотрении прав граждан.
В России создано более 1000 общественных экологических
формирований, осуществляющих многообразную полезную деятельность.
Одним из примеров реализации прав общественных
объединений в области охраны окружающей среды может служить опротестование Российским
социально-экологическим союзом в Вологодском областном арбитражном суде решения
вологодских властей о строительстве на территории Национального
природно-исторического парка "Русский Север", образованного
Правительством РФ в марте 1992 г., полигона для хранения твердых отходов. В
марте 1996 г. суд удовлетворил иск общественной организации.
По иску партии "зеленых" к Правительству
Ленинградской области суд признал незаконным выделение участка под
садоводческие хозяйства на территории, прилегающей к заказнику
"Линдуловская роща". Эти земли, полученные ПО "Союз" с
благословения областных правителей, оказались по соседству со знаменитой
корабельной рощей, находящейся под охраной ЮНЕСКО, где сохранились сибирские
лиственницы, посаженные еще в 1738 г. Партия "зеленых", на чьей
стороне было общество охраны природы, указывали на факты варварского
уничтожения ценных деревьев под будущие дачи под удобным предлогом
"сантехнических вырубок".
Успешно для российского отделения Гринпис и населения
Красноярского края завершилось рассмотрение иска его представителей к
Президенту России о признании незаконным пункта Указа "О государственной
поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г.
Железногорске Красноярского края" от 25 января 1995 г., противоречащего
российскому природоохранительному законодательству, разрешающего
горно-химическому комбинату принимать из-за границы отработавшее ядерное
топливо АЭС, построенных по зарубежным проектам. Президент разрешил ввоз в
Россию такого топлива под предлогом "временной выдержки". Фактически
это означало ввоз на хранение зарубежных радиоактивных отходов, что
противоречило ст. 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
среды".
3. Юридические гарантии
реализации экологических прав граждан
С теоретической и практической точек зрения весьма
важен комплекс реальных правовых и иных гарантий прав граждан на экологически
грамотное использование окружающей природной среды.
Правоохранительные органы, суды согласно действующему
законодательству наделены широкими полномочиями по разрешению споров и по
рассмотрению исков граждан по вопросам природопользования, прежде всего
связанных с ущемлением их прав или с пресечением посягательств на экологические
права. Всем известно, что действия должностных лиц, совершенные с нарушением
закона, с превышением полномочий, могут быть обжалованы в суд. Граждане имеют
право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями
государственных, частных и общественных организаций, а также должностных лиц
при исполнении ими служебных обязанностей. Однако практика показывает, что граждане
отнюдь не всегда обращаются к судебной власти для
защиты своих законных экологических интересов.
Лучшей гарантией экологических прав граждан является
их осведомленность о
состоянии и перспективах изменения окружающей природной среды в соответствии с
планами государственных органов и частных организаций. Для реального осведомления граждан им надо
знать, что общегосударственная служба наблюдения и контроля за уровнем
загрязнения природной среды по единой системе осуществляет сбор, хранение,
поиск и обработку информации о состоянии атмосферного воздуха, водных потоков,
почвы, других природных ресурсов. В частности, заинтересованные государственные
и общественные органы, предприятия и организации обеспечиваются систематической
информацией и прогнозами об уровнях загрязнения атмосферы под влиянием
хозяйственной деятельности и метеорологических условий. Если в результате
неблагоприятного сочетания различных факторов и вредных воздействий на воздух в
отдельных районах возникает угроза здоровью людей, об этом немедленно
сообщается заинтересованным учреждениям и организациям. В соответствии с
действующим законодательством они переводят на специальный режим или временно
приостанавливают работу предприятий и транспорта с целью снижения интенсивности
выбросов, уменьшения вредного воздействия на здоровье людей, осуществляют в
необходимых случаях временную эвакуацию населения.
Чтобы реализовать свои экологические
права, гражданам надо, прежде всего, иметь необходимую
информацию для оценки реальной ситуации. Поэтому гласность служит
обязательной предпосылкой реализации права человека на благоприятное состояние
окружающей среды. Граждане имеют право на свободное получение полной и
достоверной информации о состоянии атмосферного воздуха и вод в регионе, об
использовании земли, ее недр, лесов и животного мира. Важно, однако, не только
законодательное провозглашение этого права, но и его уяснение гражданами, а
также и реализация мер по его обеспечению. В обязанности связанных с
экологией государственных органов - Министерства природных ресурсов и
экологии, Министерства здравоохранения, других уполномоченных на то
государственных органов входят систематические публикации экологической
информации, относящейся к сфере их деятельности. В
законодательстве детализированы сроки и порядок опубликования, виды необходимых
сведений, подлежащих оглашению. Актами
органов местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные виды
экологической информации, подлежащие оглашению соответствующими органами
наблюдения и контроля окружающей среды. Должно воспитываться и осуществляться
право граждан на участие в подготовке, принятии, непосредственном выполнении и контроле
за выполнением соответствующими
организациями, должностными лицами и предпринимателями экологических решений,
осуществление которых связано с экологически значимым воздействием на
окружающую среду, а также с ее охраной. Это право обеспечивается развертыванием
деятельности экологических организаций (объединений), опубликованием и
общественным обсуждением проектов экологических решений, проведением
общественных экологических экспертиз (как правило, альтернативных
государственным), референдумов по экологическим вопросам, гласным определением
форм участия граждан в выполнении и контроле за выполнением экологических
решений, регулярным извещением граждан через средства массовой информации о
ходе и результатах реализации экологических решений.
Исполнение гражданином
своих экологических обязанностей неотделимо от осуществления соответствующих
экологических прав. Очевидно,
что сама возможность общества (и выражающего его интересы государства)
требовать от своих граждан выполнения обязанностей неразрывно связана с
предоставлением им прав, обучением их пользованию экологическими и иными
правами в условиях формирования демократического правового государства.
Общественные экологические (природоохранительные)
организации, иные общественные организации и объединения граждан согласно
действующему законодательству имеют право: разрабатывать,
утверждать на своих съездах и пропагандировать природоохранные программы в
печати, по радио и телевидению, защищать права и интересы населения в области
охраны природы. Они вправе создавать общественные инспекции по охране природы,
участвовать в проводимых государственными инспекциями по охране природы
проверках выполнения предприятиями, учреждениями, организациями природоохранных
планов и мероприятий и требовать проведения таких проверок уполномоченными на
то органами. Они могут ставить вопросы об отмене решений о размещении,
строительстве, эксплуатации объектов, об ограничении, приостановлении,
прекращении или перепрофилировании их деятельности.
4. Защита экологических
прав граждан
Наличие
механизмов и процедур защиты экологических прав граждан - необходимое условие
для того, чтобы провозглашенные права стали реальностью. Наличие механизмов
создает юридические гарантии, обеспечивающие соблюдение, охрану и защиту
экологических прав граждан.
Анализ
действующего законодательства в области охраны окружающей среды и прав человека
и гражданина позволяет выделить два основных способа защиты экологических прав
граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институтов или
государственную защиту. Удельный вес каждого из этих способов в реальных
механизмах защиты экологических прав граждан в стране может зависеть от многих
факторов, в том числе от степени демократизации в области охраны окружающей
среды, реального участия граждан в подготовке и принятии экологически значимых
решений и контроле за их реализацией.
и в судах общей юрисдикции
Для
защиты экологических прав граждан применяются административный и судебный
способы.
Нормативные
основы регулирования защиты установлены Федеральным законом от 2
мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации", Кодексом
административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N
21-ФЗ (далее – КАС РФ). Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции Федерального
закона от 14 декабря 1995 г.) – утратил силу в 2015г ,.
В
соответствии с Законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации" гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот
государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному
лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в
компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или
должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в
соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию
которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением
гражданина, направившего обращение. Закон при этом запрещает направлять жалобу
на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
Обращение,
поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или
должностному лицу подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней со дня
регистрации письменного обращения.
Государственный
орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:
-
обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения,
в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
-
запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в
других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных
должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов
предварительного следствия;
-
принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав,
свобод и законных интересов гражданина;
-
дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
-
уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой
государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному
лицу в соответствии с их компетенцией.
Российская
Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46).
Важнейшую роль при этом играет право граждан на судебный иск. В соответствии со
ст. 12 Закона об охране окружающей природной среды граждане имели право
требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении,
проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных
объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и
других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную
среду и здоровье человека. Право граждан на предъявление исковых требований в
суд было предусмотрено также в ст. 91 этого Закона и касалось прекращения
экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу
граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде. В действующем
Федеральном законе "Об охране окружающей среды" установлено право граждан
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде (ст. 11).
Право
гражданина на судебный иск в качестве универсального юридического средства
защиты позволяет отстаивать не только интересы истца, но, в конечном счете, и
всего общества, содействуя тем самым обеспечению законности и правопорядка..
Судебная защита прав и свобод предусмотрена во многих действующих конституциях
экономически развитых государств.
Кодекс
административного судопроизводства РФ принят сравнительно недавно. До его
принятия порядок обращения граждан с
жалобой в суд, на неправомерные действия (решения) государственных органов,
органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих
повлекших нарушение их права и
свобод регулировался Законом Российской
Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» (ФЗ от 08.03.2015 г. №22-ФЗ), а
также подразделом 3 раздела 2 ГПК РФ, где среди прочего была Глава 25, в
соответствии с которой граждане оспаривали решения, действия (бездействия)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих.
КАС
РФ предусматривает порядок осуществления административного судопроизводства при
рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей
юрисдикции, мировыми судьями (далее также - суды) административных дел о защите
нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и
законных интересов организаций, а также других административных дел,
возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с
осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления
государственных или иных публичных полномочий.
Особенностями
судопроизводства по КАС РФ являются
следующие:
-
этот порядок распространяется только на административные дела, рассматриваемые
Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции, и не влияет на сферу
подведомственности арбитражных судов;
- он
не регулирует порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях,
которые рассматриваются в соответствии с Кодексом об административных
правонарушениях РФ.
-
только через КАС РФ теперь граждане и общественные организации могут обжаловать
решения и действия органов власти, их должностных лиц и чиновников;
- если КАС РФ не предусмотрено
обязательное участие представителя в судебном процессе, граждане, обладающие
административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои
административные дела в суде лично и (или) через представителей. Личное участие в административном
деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя. Представителем в суде в соответствии с КАС
могут быть лишь лица, имеющие высшее юридическое образование (статья 55 КАС
РФ);
- сроки
обращения в КАС установлены статьей 219. По общему правилу – это 3 месяца со
дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их
прав, свобод и законных интересов. Если установленный срок для обращения в суд
пропущен, суд все равно принимает иск к производству и выясняет причины
пропуска срока уже в судебном заседании. Срок, пропущенный по уважительной
причине, может быть восстановлен судом. Рассмотрение и разрешение
административных дел судами общей юрисдикции по общему правилу нового кодекса
не должны превышать 2 месяцев со дня поступления административного искового
заявления в суд;
- в
целях ускорения времени в КАС РФ установлена возможность упрощенного
(письменного) производства по делу в следующих случаях:
а) если
всеми участвующими в деле лицами заявлены ходатайства о рассмотрении дела в их
отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является
обязательным;
б) если
истец ходатайствует, а ответчик не возражает против упрощенного порядка;
в)
если сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20
тысяч рублей (статья 291 КАС РФ).
- в
порядке упрощенного производства административные дела рассматриваются судьей
без вызова сторон в 10-дневный срок, копия решения направляется сторонам на
следующий день после его вынесения.
- суд при рассмотрении дела имеет
право:
а) выйти
за пределы заявленных требований, т.е. за предмет административного искового
заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов (статья
178);
б) истребовать
доказательства по делу по собственной инициативе, то есть без соответствующего
ходатайства, заявленного участником спора (статьи: 226, 247, 289).
- глава
7 КАС, предусматривает меры предварительной защиты, т.е. обеспечительные меры,
так наример, теперь Суд по заявлению административного истца суд может
приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить
совершать определенные действия, или принять иные меры, действующие до принятия
судом решения по административному делу;
- появилась
и новая норма в отношении формирования иска, в соответствии с которой,
административный истец по своему выбору может либо приложить к иску копию
искового заявления с приложениями для ответчика, либо сам направить копии
ответчику, а к иску приложить документы об отправке.
- порядок
рассмотрения административных дел по КАС строже. По аналогии с УК РФ и КоАП РФ
здесь введены меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам,
нарушающим установленные правила и препятствующим судопроизводству: ограничение
выступления участника судебного разбирательства; лишение слова; предупреждение;
удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный
штраф.
- новеллой
в КАС стала и статья 42, предусматривающая возможность обращения в суд группы
лиц с коллективными административным исковым заявлением. Такие дела подлежат
рассмотрению суда в случае, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего
требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному
требованию присоединилось не менее двадцати лиц. Это присоединение
осуществляется путем подписания текста административного искового заявления
либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к
административному исковому заявлению. Основанием для коллективного искового
заявления являются условия, перечисленные в части 1 статьи 42 КАС. Кроме
прочего, к таким условиям относятся однородность предмета спора и оснований для
предъявления членами группы соответствующих требований, а также наличие общего
административного ответчика (административных соответчиков).
Сравнение
КАС с ГПК РФ показывает, что основная часть его положений заимствована из ГПК
РФ с нововведениями. Похоже, что КАС не смог реально уравнять граждан и
организации в правах с государством при рассмотрении споров, вытекающих из
публичных правоотношений. Кроме того, все споры с государством из экономической
деятельности продолжат рассматриваться по правилам АПК РФ, а не по КАС.
Порядок
судебного обжалования регулируется Законом РФ "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Закон определяет
также круг действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд. В качестве
таковых он называет коллегиальные и единоличные действия (решения)
государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий
и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных
служащих, в том числе представление официальной информации, ставшей основанием
для совершения действий (принятия решений), в результате которых: а) нарушены
права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином
его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность
или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане
вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений,
должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой
последствия, перечисленные выше. Для сферы охраны окружающей среды возможность
обжалования бездействия государственных органов и иных субъектов, деятельность
которых связана с охраной окружающей среды, потенциально является мощным
правовым средством повышения эффективности природоохранительной деятельности
государства.
Гражданин
вправе обжаловать как названные выше действия (решения), так и послужившую
основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и
другое одновременно. При этом к официальной информации относятся сведения в
письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод
гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия
(или принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она
признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).
В
соответствии с этим Законом обжалование допускается, если нарушены лишь права,
свободы и интересы истца. При этом гражданин не имеет права обжаловать в суд
действия или бездействия, имеющие неблагоприятные экологические последствия для
общества в целом. Между тем, порой трудно доказать, что явно незаконное решение
или действие (бездействие), нарушает экологические права истца. Но в случае
признания решения незаконным обеспечивается защита права на благоприятную среду
не только гражданина, который обжаловал этот акт, но и более широкого круга
лиц, подпадающих под его действие.
Жалоба
может быть подана как самим гражданином, права которого нарушены, так и его
представителем, а также - по просьбе гражданина - надлежаще уполномоченным
представителем общественной организации, трудового коллектива.
Для
обращения с жалобой в суд по поводу неправомерных экологически значимых
действий или решений государственного органа необходимо обладать некоторым
минимумом правовых и экологических знаний. Однако подавляющее большинство
российских граждан такими знаниями не обладает. С учетом этого, а также
значительной потенциальной роли права гражданина на иск по поводу невыполнения
требований природоохранительного законодательства, должно быть обеспечено
представительство и защита в суде экологических прав и интересов отдельных
граждан. Согласно Конституции РФ каждому гарантируется право на получение
квалифицированной юридической помощи (ст. 48). Ее оказывают в основном
юридические консультации, адвокатские конторы. Однако и эти организации едва ли
способны оказать действительно квалифицированную юридическую помощь по
экологическим вопросам, так как правовая охрана окружающей среды - слабо
развитая область в России. Поскольку в практической деятельности ей уделяется
второстепенное значение, это не могло не сказаться на уровне правовых
экологических знаний работников юридических консультаций и адвокатских контор.
Закон
"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" предоставляет гражданам выбор суда, в который они могут
обратиться для защиты своих прав. По усмотрению гражданина жалоба может быть
подана в суд по месту его жительства или в суд по месту нахождения органа,
объединения, должностного лица, нарушившего его экологические права.
Закон
определяет также сроки обращения в суд с жалобой. Если гражданин обжаловал в
административном порядке решения или действия, нарушающие его экологические
права, срок подачи жалобы в суд - один месяц со дня получения письменного
уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения или должностного лица в
удовлетворении жалобы, либо по истечении месячного срока после подачи жалобы,
если гражданином не был получен письменный ответ на нее. Если же гражданин
избирает непосредственно судебный порядок защиты своих прав, для обращения с
жалобой установлен срок три месяца со дня, когда гражданину стало известно о
нарушении его права. Закон наделяет суд правом восстановления пропущенного по
уважительной причине срока подачи жалобы. Уважительной причиной считаются любые
обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях
(решениях) и их последствиях.
Отличительной
особенностью рассмотрения судом жалобы гражданина является то, что на
государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия
и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных
служащих, действия (решения) которых обжалуются, возлагается процессуальная
обязанность документально доказать законность обжалуемых действий. Гражданин
при этом освобождается от обязанности доказывать их незаконность, но обязан
доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6).
Рассмотрев
жалобу, суд выносит решение. Если жалоба обоснованна, он признает обжалуемое
действие или решение, приведшее к нарушению прав гражданина, незаконным,
обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры
ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Более того, на стадии принятия жалобы к рассмотрению по просьбе гражданина либо
по своей инициативе суд вправе приостановить исполнение обжалуемого действия
или решения.
Исчерпав
все законные средства защиты нарушенного права в России, ее граждане имеют право
обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам
человека.
С
момента, когда Россия стала членом Европейского Совета, ее граждане получили
право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейском суде по
правам человека. Образование этого Суда было предусмотрено Европейской
конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1953 г.). 11 мая 1994 г.
члены Совета Европы приняли Протокол N 11 к данной Конвенции, который
предоставил индивиду, неправительственным организациям и группам лиц
возможность направления петиции непосредственно в Суд. Для рассмотрения дел Суд
учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из
семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из
трех судей.
Заявитель
может направить обращение лично либо через адвоката. В обращении указывается
его имя, правительство, ответственное за нарушение, объект претензии и статьи
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые, по
мнению заявителя, были нарушены. Кроме того, им должны быть представлены
документы, подтверждающие, что в России он исчерпал все доступные средства
правовой защиты. Такими документами могут быть ответы Генеральной прокуратуры
РФ, Верховного Суда РФ и др.
Дела
решаются палатами. Решения Суда обязательны для государств-участников, а за их
осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы.
Важная
роль в механизме защиты экологических прав граждан принадлежит Конституционному
Суду РФ. В связи с закреплением в Конституции РФ права каждого на благоприятную
окружающую среду особую остроту приобретает проблема обеспечения соответствия
российских законов, других нормативных правовых актов, заключаемых договоров
Конституции РФ. Исходя из конституционной нормы о том, что права и свободы
человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти (ст. 18), Конституции
должны соответствовать не только новые законы и иные нормативные акты, но в
соответствие с нею должны быть приведены все действующие акты.
Статья
125 Конституции РФ определяет круг нормативно-правовых актов, конституционность
которых проверяет Конституционный Суд РФ. Это - федеральные законы, нормативные
акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства;
конституции республик, уставы, а также законы и другие нормативные акты
субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти
РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; не вступившие в силу
международные договоры РФ.
Конституционный
Суд РФ осуществляет проверку конституционности указанных актов, однако, не по
собственной инициативе, а по запросам. Правом на обращение в Конституционный
Суд с запросом имеют Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна
пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы,
Правительство, Верховный Суд и Арбитражный Суд, органы законодательной и
исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральный
конституционный закон "О Конституционном суде Российской Федерации"
от 21 июля 1994 г. № 1 – ФКЗ допускает запрос о проверке конституционности
законов и иных нормативных актов РФ или договора между органами государственной
власти, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за
неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому
решению федеральных органов государственной власти, высших государственных
органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять их как не
соответствующих Конституции РФ (ст. 85).
Что
касается проверки конституционности нормативного акта субъекта РФ, то она
допускается, в частности, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к
совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной
власти субъектов РФ.
Если
в отношении новых нормативных актов и договоров между органами государственной
власти соответствие Конституции устанавливается по содержанию норм; по форме
акта; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в
действие; с точки зрения установленного Конституцией разделения
законодательной, исполнительной и судебной власти и другим показателям и
характеристикам (ст. 87), то проверка конституционности таких актов, принятых
до вступления в силу Конституции РФ, производится только по содержанию норм.
Признание
по итогам рассмотрения дела нормативного акта или договора, отдельных их
положений не соответствующими Конституции РФ влечет отмену не только данного
акта (договора, положения), но и является основанием для отмены в установленном
порядке положений других нормативных актов, основанных на акте (договоре,
положении), признанном неконституционным.
Конституцией
РФ предусмотрена также возможность проверки конституционности законов по
запросам судов. При рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о
несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в
конкретном деле, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке
конституционности закона. С момента вынесения решения суда об обращении в
Конституционный Суд и впредь до принятия постановления этого суда производство
по делу или исполнение вынесенного судом решения в соответствии с Законом о
Конституционном Суде РФ приостанавливается.
Порядок
и пределы проверки актов Конституционным Судом, принимаемые им по результатам
рассмотрения запроса решения аналогичны установленным для рассмотрения жалоб на
нарушение законом конституционных прав и свобод, о чем речь пойдет ниже.
При
обращении в Конституционный Суд должны быть, в частности, указаны конкретные
основания для обращения, определенные ст. 36 Закона о Конституционном Суде РФ;
позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со
ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требование, обращенное в связи
с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду.
Наряду
с проверкой конституционности законов и других актов, защита экологических прав
граждан в рамках Конституционного Суда связана с реализацией права граждан на
конституционную жалобу. В соответствии с Законом "О Конституционном Суде
Российской Федерации" правом на обращение в Конституционный Суд с
индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод
обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. Таким правом
обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном законе (ст. 96).
Жалоба
на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон
затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон
применен или подлежит применению в конкретном деле. рассмотрение которого
завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Наряду
с другими документами, к жалобе прилагается копия официального документа,
подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при
разрешении конкретного дела. При этом Закон "О Конституционном Суде
Российской Федерации" вменяет в обязанность должностного лица или органа,
рассматривающего дело, выдать заявителю копию такого документа по его
требованию.
Приняв
к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод,
Конституционный Суд уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий
дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление
не влечет приостановления производства по делу, хотя оно может быть
приостановлено по воле суда или органа.
Закон
о Конституционном Суде РФ (ст. 86) устанавливает широкие пределы проверки
конституционности оспариваемого закона, как и в случае рассмотрения дел о
конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров
между ними.
По
итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических
прав принимается одно из двух решений: о признании закона либо отдельных его
положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных
его положений не соответствующими Конституции РФ или создающими возможность не
соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае
признания закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим
Конституции, это дело подлежит пересмотру соответствующим органом в обычном
порядке.
Конституционный
Суд РФ неоднократно рассматривал дела о проверке конституционности
законодательных актов с точки зрения их соответствия экологическим правам. Так,
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П "По делу
о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от
20 мая 1993 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении
"Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой
гражданина В.С. Корнилова, установлено противоречие данного Закона положению
ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П "По
делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального
закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", названный
Закон признан противоречащим Конституции РФ в части регулирования экогенного
вреда.
Нарушенные
экологические права человека и гражданина могут быть защищены и Уполномоченным
по правам человека в Российской Федерации. Эта должность в Российской Федерации
учреждена в соответствии со ст. 103 Конституции РФ в целях обеспечения гарантий
государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения
государственными органами, органами местного самоуправления и должностными
лицами.
Институт
Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), существующий в более чем 100
государствах, помогает, дополняет и расширяет традиционные контрольные функции
парламента в отношении других государственных органов с позиций соблюдения и
защиты прав граждан. Он назначается на должность и освобождается от должности
Государственной Думой в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным
законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
от 26 февраля 1997 г.. Учреждение должности Уполномоченного по правам человека
способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства
России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными
принципами и нормами международного права, развитию международного
сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав
и свобод человека, форм и методов их защиты.
К
компетенции Уполномоченного отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия
(бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти
решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но
не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом Закон устанавливает,
что Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального
Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ (ст. 16). Закон оговаривает условия подачи жалобы относительно
сроков. Она должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня
нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало
известно об их нарушении.
Согласно
ст. 20 Уполномоченный, получив жалобу, вправе:
-
принять жалобу к рассмотрению;
-
разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты своих
прав и свобод;
-
передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному
лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
-
отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
О
принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В
случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также
государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо,
решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
При
определенных обстоятельствах Уполномоченный по собственной инициативе имеет
право принять меры в пределах своей компетенции по защите интересов людей. К
таким обстоятельствам относятся: наличие информации о массовых или грубых
нарушениях прав и свобод граждан, а также случаи, имеющие особое общественное
значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных
самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст. 21).
Для
эффективного выполнения своих функций Уполномоченный наделен рядом существенных
прав. При проведении проверки по жалобе он вправе:
-
беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного
самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также
беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от
организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные
объединения;
-
запрашивать и получать от государственных органов, органов местного
самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения,
документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
-
получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей,
по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
-
проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными
органами, должностными лицами и государственными служащими проверку
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц;
-
поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных
исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе
рассмотрения жалобы;
-
знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных
правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а
также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в
возбуждении уголовных дел.
По
результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
-
обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или
действиями (бездействием) государственного органа, органа местного
самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего
представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
-
обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении
дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в
отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого
усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
-
обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в
законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо
постановления судьи;
-
изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а
также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
-
обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав
и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном
деле.
Юридическое,
организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное
обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляет рабочий аппарат.
С момента, когда
Россия стала членом Совета Европы, ее граждане получили право обращаться за
защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека. Рассмотрим
процедуру реализации этого права.
Обращение
направляется заявителем лично либо через адвоката в Европейскую комиссию по
правам человека (Страсбург), где проходит отбор на право быть принятым к
рассмотрению, или непосредственно в суд. В обращении указывается заявитель,
правительство, ответственное за нарушение, объект претензии и статьи
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые, по
мнению заявителя, были нарушены. Кроме того, должны быть представлены
документы, подтверждающие, что в России он исчерпал все доступные средства
правовой защиты.
Такими документами
могут быть ответы Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ и др. При этом
обращение в Европейскую комиссию должно быть направлено в течение шести месяцев
со времени получения отрицательного ответа из последней инстанции.
Европейская комиссия
по правам человека, изучив обращение, принимает решение о его рассмотрении по
существу, если удостоверится, что исчерпаны все доступные внутригосударственные
средства правовой защиты и не истек шестимесячный срок после принятия решения
на национальном уровне. Комиссия устанавливает юридические факты, относящиеся к
делу. Одновременно она предпринимает усилия к дружественному разрешению спора.
Если они не приводят к положительному результату, Комиссия готовит доклад, в
котором указываются нарушения положений Конвенции, допущенные правительством.
Доклад поступает в Комитет министров Совета Европы, который решает вопрос о
том, была ли нарушена Конвенция. В случае утвердительного ответа он обязывает
соответствующее государство принять в течение определенного времени
предписанные ему решением Комитета меры. По истечении этого периода в случае
невыполнения государством вынесенных предписаний Комитет министров решает
вопрос о том, какие дополнительные меры должны быть приняты для выполнения его
первоначального решения. Это решение Комитета принимается большинством в две
трети голосов его членов. Комитет министров рассматривает жалобы лишь в том
случае, если они не были пере-даны в Европейский суд по правам человека. Дела в
суд передаются Комиссией по правам человека.
11 мая 1994 г. члены
Совета Европы приняли Протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод, который предоставил права индивиду, неправительственным
организациям и группам лиц направлять петиции непосредственно в суд. Для
рассмотрения дела Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и
большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб решаются
комитетами из трех судей. Сами же дела решаются палатами. Решения Суда
обязательны для государств-участников, а за их осуществлением наблюдает Комитет
министров Совета Европы. Судебные издержки с момента подачи жалобы и до ее
разрешения несет заявитель.
Комментариев нет:
Отправить комментарий