Вспомогательный материал статья " Развитие принципов экологического права как фактор становления социального государства"

 РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК ФАКТОР

СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА  

В.Н. ХАРЬКОВ 

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Харьков В.Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета.

Основываясь на анализе норм Конституции России, актов Конституционного Суда РФ, в статье рассмотрены вопросы развития основных принципов охраны окружающей среды в свете проблем становления социального государства; рассмотрены перспективы экологического развития Российской Федерации в контексте эколого-правовых компонентов социального государства, к которым, наряду с традиционными составляющими - рациональным природопользованием и благоприятной окружающей средой, предлагается отнести устойчивое развитие, экологическую безопасность, санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие человека, что позволит в перспективе при достижении высокого уровня социально-экологического благополучия граждан России характеризовать государство как социально-экологическое. 

Ключевые слова: социальное государство, конституционные основы охраны окружающей среды и природопользования, принципы экологического права, устойчивое развитие, экологическая безопасность, санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие человека, экологическая политика Российской Федерации.

 Development of the principles of environmental law as a factor in the formation of a social state

 V.N. Kharkov 

Kharkov V.N., PhD (law), senior lecturer of the department of civil and land law of Tula state university.

 Based on the analysis of the norms of the Constitution of Russia, acts of the constitutional Court of the Russian Federation, the article considers the development of the basic principles of environmental protection in the light of the problems of the formation of a social state; the prospects of ecological development of the Russian Federation in the context of the environmental and legal components of the welfare state, which, along with the traditional components: environmental management and favorable environment is proposed to include sustainable development, environmental safety, sanitary-epidemiological and ecological well-being that will allow in the future achieving high levels of socio-ecological well-being of Russian citizens characterize the state as a socio-environmental.

 Key words: social state, constitutional bases of environmental protection and use of natural resources, principles of environmental law, sustainable development, environmental safety, sanitary-epidemiological and environmental well-being of a person, environmental policy of the Russian Federation.

 Одной из сущностных характеристик современной России является конституционно-правовая характеристика государства как социального, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Такая емкая формула социальной сущности российского государства должна рассматриваться в системном аспекте закрепленных основным законом страны прав человека и гражданина, их обязанностей, а также конституционных гарантий становления социального государства как одной из главных гуманистических целей собственно функционирования государства - Российской Федерации.

Среди многочисленных проявлений и задач социального государства, перечень которых не исчерпывается содержанием ч. 2 ст. 7 Конституции России, все большее значение приобретают экологические составляющие социального государства, призванные гармонизировать взаимодействие человека и общества с природной средой. Именно поэтому в недавнем прошлом в сравнительно короткий срок были приняты многочисленные программно-целевые акты в сфере обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 7. С. 162 - 173; Харьков В.Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие как конституционные принципы экологической политики Российской Федерации // Экологическое право. 2019. N 4. С. 3 - 6. 

Новым этапом экологического развития и, соответственно, становления и укрепления социальных основ российского государства стал Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 (в ред. от 19.07.2018 N 444) "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" <2>, определивший амбициозные задачи прорывного научно-технологического и социально-экономического развития, решение которых обеспечит повышение уровня жизни граждан и послужит созданию комфортных условий жизнедеятельности. Эти задачи нашли отражение в том числе в национальном проекте "Экология" <3> и государственной программе Российской Федерации "Охрана окружающей среды" <4>.

--------------------------------

<2> СПС "КонсультантПлюс".

<3> Паспорт национального проекта "Экология": утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. N 16 // СПС "КонсультантПлюс".

<4> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 326 (в ред. от 31.03.2020 N 397) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс". 

В связи с этим актуальной научно-практической задачей является определение эколого-правовых составляющих социального государства в свете экологически детерминированных горизонтов развития. Значительный интерес в таком контексте представляют выработанные Конституционным Судом России доктринальные эколого-правовые позиции, раскрывающие эколого-правовые стороны социального государства.

Так, анализируя конституционные основы природопользования, Конституционный Суд отмечал, что основная задача России как гаранта экологического благополучия и как социального государства состоит в том числе в обеспечении экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на предупреждение экологических правонарушений и на стимулирование щадящих методов хозяйствования в целях экосовместимого экономического развития <5>.

--------------------------------

<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.

В части значимости конституционного режима пользования природными ресурсами для достижения целей деятельности социального государства Конституционный Суд отмечал, что реализация обязанностей государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека должна рассматриваться в контексте обеспечения использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России, особо отметив, что в социальном государстве благоприятные условия жизнедеятельности человека имеют в качестве необходимой составляющей экологические аспекты, включающие предотвращение вредного воздействия производственных факторов на здоровье человека и окружающую среду, а также экологическое благополучие <6>.

--------------------------------

<6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П по делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ" // СЗ РФ. 2015. N 42. Ст. 5858.

 

Статья 41 Основного Закона России указывает в качестве элементов, раскрывающих понятие социального государства, право на охрану здоровья и получение медицинской помощи; необходимость реализации государственных программ в сфере охраны и укрепления здоровья, обеспечения экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. И если последнее понятие нашло легальное определение - как состояние здоровья населения, среды, при которой отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности <7>, то понятие экологического благополучия, при отсутствии его легального закрепления в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <8>, используется как применительно к характеристике присущей качеству жизни граждан (человека, населения), так и применительно к экологической характеристике территорий.

--------------------------------

<7> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 26.07.2019 N 232-ФЗ) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Ст. 1 // СПС "КонсультантПлюс".

<8> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 27.12.2019 N 450-ФЗ) "Об охране окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс". 

В последнем понимании экологическое благополучие используется, в частности, в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <9>, где говорится об экологическом благополучии территории страны. В отдельных правовых актах термин "экологическое благополучие" используется и для характеристики условий жизнедеятельности населения и экологической характеристики страны <10>. В ряде эколого-правовых публикаций указанный термин используется и для характеристики природных объектов <11>.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

<10> См.: распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. N 1540-р (в ред. от 26.12.2014 N 1505) "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".

<11> К примеру, см.: Жочкина И.Н. К вопросу об охране права собственности на землю: баланс частных и публичных интересов // Актуальные проблемы охраны права собственности на природные ресурсы и объекты: междисциплинарный подход: Сборник статей участников Международной научно-практической конференции, посвященной памяти члена-корреспондента Академии наук Республики Татарстан доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Республики Татарстан А.А. Рябова (Казань, 26 - 27 октября 2018 г.) / Под ред. З.Ф. Сафина, Е.В. Луневой. М.: Статут, 2019. С. 198.

 

Следует отметить, что, при отсутствии свойственных для актов Конституционного Суда РФ пояснений конституционно-правового смысла и содержания термина "экологическое благополучие страны", он был использован в Постановлении от 21 апреля 2020 г. N 19-П <12>. При этом в ранее принятых актах Конституционный Суд использовал термин "экологическое благополучие" исходя из содержания ст. 41 Основного Закона России применительно к гражданам (человеку) и обществу <13>.

--------------------------------

<12> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2020 г. N 19-П по делу о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт" // СПС "КонсультантПлюс".

<13> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 

В ряде нормативно-правовых актов (действующих и утративших силу) понятие "экологическое благополучие" используется, как нам представляется, в верном конституционно-правовом понимании. В частности, в преамбуле ранее действовавшего Водного кодекса РФ <14> говорилось, что воды обеспечивают экономическое, социальное и экологическое благополучие населения. В Постановлении Правительства России от 7 марта 2018 г. N 237 говорится о повышении уровня санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия жителей населенных пунктов <15>.

--------------------------------

<14> Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

<15> Постановление Правительства РФ от 7 марта 2018 г. N 237 (в ред. от 29.01.2020 N 64) "Об утверждении Правил предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поощрения муниципальных образований - победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды" // СПС "КонсультантПлюс".

 На наш взгляд, неверно "экстраполировать" понятие "экологическое благополучие" на территории, природную среду и ее компоненты по следующим основаниям. Во-первых, кроме ст. 41, термин "благополучие" используется в наиболее общем смысле только в преамбуле Конституции применительно к обеспечению процветания и благополучия России. Во-вторых, ст. 41 Основного Закона находится, пожалуй, в самой "антропоцентричной" гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", аккумулировавшей элементы конституционного статуса человека и гражданина. Таким образом, при системном толковании Основного Закона, исходя из содержания конституционных норм и их места в структуре Конституции, нам представляется соответствующим духу и букве Основного Закона рассматривать понятие "экологическое благополучие" применительно к человеку в качестве конституционно-правовой характеристики необходимого уровня защищенности его экологических прав и интересов, обеспечиваемых надлежащим состоянием экологической безопасности, благоприятной окружающей средой, санитарно-эпидемиологическим благополучием и состоянием здоровья <16> человека и в целом населения страны <17>.

--------------------------------

<16> Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ (в ред. от 01.04.2020 N 98-ФЗ) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" здоровье - состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.

<17> Ранее нами отмечалось, что экологическое благополучие следует рассматривать как конституционно-правовую составляющую обеспечения экологической безопасности настоящих и будущих поколений народов России. См.: Харьков В.Н. Рациональное и эффективное использование и охрана природных ресурсов как конституционные требования в сфере обеспечения экологической безопасности // Российская юстиция. 2019. N 6. С. 19 - 21. 

Именно о такой взаимосвязи здоровья и экологического благополучия человека говорил Президент России 1 марта 2018 г. в Послании Федеральному Собранию, отмечая, что для сбережения здоровья усилий медицины недостаточно и следует на всей территории страны обеспечить высокие стандарты экологического благополучия <18>. Такой же подход прослеживается и в проводимой Российской Федерацией международной экологической политике. В частности, ст. 6 Конвенции о межрегиональном сотрудничестве СНГ от 16 сентября 2016 г. <19> предусмотрено сотрудничество в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия населения, а в Рекомендациях СНГ по формированию экологической политики от 29 ноября 2018 г. указано, что в качестве эколого-правовых принципов в национальном законодательстве следует установить экологическую ориентированность роста экономики, признание значимости для общества жизнеобеспечивающих функций экосферы при соблюдении баланса потребностей населения в благосостоянии и экологическом благополучии <20>.

--------------------------------

<18> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. // СПС "КонсультантПлюс".

<19> Конвенция о межрегиональном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств. Заключена в г. Бишкеке 16 сентября 2016 г. // СПС "КонсультантПлюс".

<20> См.: Рекомендации по формированию экологической политики: приняты Постановлением 48 - 14 на 48-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ 29 ноября 2018 г. // СПС "КонсультантПлюс".

 Приведенные разночтения в понимании содержания понятия "экологическое благополучие" в значительной степени обусловлены пробельностью в этой части Федерального закона "Об охране окружающей среды", который не только не содержит определения указанного термина, но и проигнорировал его конституционную значимость при определении параметров благоприятной окружающей среды.

На наш взгляд, в целом охрана окружающей среды и обеспечение ее качественных характеристик должны рассматриваться как направления (средства) реализации экологической политики, призванные обеспечить в аспекте антропоцентричного целеполагания правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы экологическое благополучие человека как наиболее полное состояние экологической безопасности и отсутствие вредного воздействия окружающей среды на здоровье человека.

Поэтому в качестве целей природоохранной деятельности и сохранения благоприятной окружающей среды необходимо закрепить обеспечение экологического благополучия как одну из конституционных составляющих социального государства. Именно в таком контексте, на наш взгляд, подлежат дополнению содержащиеся в ст. 1 Закона об охране окружающей среды понятия "охрана окружающей среды" и "благоприятная окружающая среда", а в абз. 3 ст. 3 указанного Закона в качестве основного принципа охраны окружающей среды вместо "обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека" следует указать "обеспечение экологического благополучия человека".

Определение в законе цели обеспечения экологического благополучия человека в качестве одного из основных принципов экологического права позволит полнее отразить как конституционные цели становления социального государства, так и конституционные основы пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в отраслевом законодательстве.

Анализ принципов, закрепленных ст. 3 Закона об охране окружающей среды, показывает общий гуманистический характер природоохранного законодательства, необходимость сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства, что в целом и является эколого-правовым "фундаментом" социального государства, в котором основные социальные, экономические и иные права могут быть реализованы исключительно в благоприятной окружающей среде, которая является залогом экологического благополучия человека.

Представляется, что результатом выполнения стратегических планов социально-экономического и экологического развития страны должно стать гармоничное сочетание достижения целей повышения благосостояния населения страны при всестороннем обеспечении экологической безопасности и экологического благополучия человека, что позволит оценить достигнутые результаты как социально-экологическое благополучие граждан России. И, возможно, в будущем позитивные результаты экологоориентированного развития дадут основание охарактеризовать государство как социально-экологическое.

Этому будет способствовать и более широкий теоретический подход к определению эколого-правовых составляющих социального государства. Ранее в научной литературе к таковым относили рациональное природопользование и благоприятную окружающую среду <21>. Приведенные акты Конституционного Суда России и международно-правовые документы позволяют в дополнение к указанным эколого-правовым элементам социального государства указать в качестве необходимых составляющих также устойчивое развитие <22>, экологическую безопасность, санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие человека. Такой подход, на наш взгляд, позволяет определить конституционные параметры экологических составляющих социального государства и соответствующие направления развития принципов экологического права.

--------------------------------

<21> См.: Боголюбов С.А. Социальное значение природопользования в актах Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник СПбГУ. 2014. Сер. 14. Вып. 3. С. 94.

<22> См. подробнее: Харьков В.Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие как конституционные принципы экологической политики Российской Федерации // Экологическое право. 2019. N 4. С. 3 - 6.

 Литература

1. Боголюбов С.А. Социальное значение природопользования в актах Конституционного Суда Российской Федерации / С.А. Боголюбов // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия: Право. 2014. N 3.

2. Жаворонкова Н.Г. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития / Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 7.

3. Жочкина И.Н. К вопросу об охране права собственности на землю: баланс частных и публичных интересов / И.Н. Жочкина // Актуальные проблемы охраны права собственности на природные ресурсы и объекты: междисциплинарный подход: Материалы Международной научно-практической конференции (г. Казань, 26 - 27 октября 2018 г.) / Под редакцией З.Ф. Сафина, Е.В. Луневой. Москва: Статут, 2019.

4. Харьков В.Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие как конституционные принципы экологической политики Российской Федерации / В.Н. Харьков // Экологическое право. 2019. N 4.

5. Харьков В.Н. Рациональное и эффективное использование и охрана природных ресурсов как конституционные требования в сфере обеспечения экологической безопасности / В.Н. Харьков // Российская юстиция. 2019. N 6.