Лекция 5. Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

 

Тема 5. Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

 

1. Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2. Органы государственного управления в области природопользования и охрана окружающей среды.

3. Функции государственного управления в области природопользования и охрана окружающей среды.

 1.  Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

 

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерностями всякого вида управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах. Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управление» определена как упорядочение системы, то есть приведение ее в соответствие с объективной закономерностью.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления эле менты объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи. «Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных эле ментов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимосвязь элементов системы; определенные формы и методы деятельности.

         Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)

  Традиционно выделяются следующие виды управления:

1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами);

2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и 

Управление природопользованием и охраной, окружающей сре­ды как вид социального управления представляет собой совокупность осуществляемых уполномо­ченными субъектами действий, направленных на исполнение тре­бований экологического законодательства. Управление в данной сфере призвано обеспечить реализа­цию экологического законодательства. Оно выступает как сред­ство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения при­родными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного со­стояния природы. Прежде всего в рамках управления достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Определяя место управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, государственными органами, муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление.

Общественное управление природопользованием и охраной, окружающей осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем. Оно осуществляется органами местного самоуправления. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.

Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г № 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, федеральными службами и агентствами в пределах своей отрасли или сферы деятельности. Содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов, и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

 

2. Виды органов государственного управления в сфере использования и охраны окружающей среды

 

Государственное управление использованием природных ре­сурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполно­моченные органы в рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению приро­допользованием и охраной окружающей среды или задачи.

Особенность управления природопользованием и охраной, окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохра­нение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государ­ственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

• Президент России;

• Правительство России;

• правительства (администрация) субъектов РФ.

Президент РФ как глава государства определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции РФ. То есть Президент РФ несет персональную ответственность за реализацию конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина и имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти и субъектов РФ неуклонного их соблюдения.

Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера — федеральными и региональными законами, ука­зами Президента РФ и др.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правитель­ство России:

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

- проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полно­мочия Правительства РФ в сфере природопользования и охра­ны окружающей среды. Правительство РФ обеспечивает про­ведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприят­ную окружающую среду, по обеспечению экологической безо­пасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природо­пользования и развитию минерально-сырьевой базы Россий­ской Федерации; координирует деятельность по предотвраще­нию стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Органами специальной компетенции в сфере экологического управления на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.2020 N 21(ред. от 20.10.2022) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

2. Министерство сельского хозяйства РФ.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Наиболее важным и обладающим самыми широкими полномочиями органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 (ред. от 04.08.2022 N 1382) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", установлено, что "Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы".

Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны две федеральные службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и три федеральных агентства (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральное агентство лесного хозяйства).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (ред. от  09.03.2022 N 310)"О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" Росгидромет осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 ( от  30.10.2021 N 1874) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 (ред. от 07.07.2016) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" Росводресурсы осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 (ред. от 09.03.2022 N 310), Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Наконец, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 (ред. от 23.08.2021 N 1398) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство сельского хозяйства РФ. В Постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 23.12.2022 N 2389)"О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" закрепляются его функции (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства и рыбоводства; в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по их государственному мониторингу и др.).

В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (ред. от 29.11.2021 N 2091)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 (ред. от 23.12.2022 N 2389) "О Федеральном агентстве по рыболовству" Росрыболовство осуществляет функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (за некоторым исключением), по управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства) и др.

Органы, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению:

1. Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Одной из функций Минздрава России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 (ред. от 29.09.2022 N 1714) "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

2. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (ред. от 10.11.2022 N 2023)"О Министерстве энергетики Российской Федерации" в функции данного Министерства входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности; в сфере энергосбережения и др.

3. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Одной из важнейших функций МЧС России является защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что закреплено в Указе Президента РФ от 11.07.2004 N 868 (ред. от 19.12.2022 N 928) "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".

4. Министерство внутренних дел РФ (МВД России). Экологическая функция правоохранительных органов - это направление деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, Следственного комитета, судов и иных правоохранительных органов по охране и защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и применению юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (ред. от от 31.12.2019 N 640) "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", координация перечисленных выше правоохранительных органов "осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению". Это в полной мере касается и экологических преступлений.

5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В число ее функций входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере технологического и атомного надзора, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и др., что закреплено в Постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от от 06.12.2021 N 2208)"О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

6. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 02.10.2021 N 1676)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" направлениями деятельности Роспотребнадзора являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов и др.

7. Федеральная таможенная служба (ФТС России) находится в подчинении Правительства РФ. К полномочиям этого государственного органа в соответствии Постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 N 809 (ред. от 23.04.2021 N 636) "О Федеральной таможенной службе" (вместе с Положением о Федеральной таможенной службе) относится проведение санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора.

8. Федеральная служба безопасности (ФСБ России) - находится в подчинении Президента РФ. Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960 (ред. от 01.06.2021 N 334) "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" определяется, что в число полномочий ФСБ России входят охрана государственной границы РФ, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов и др.

9. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) находится в подчинении Министерства экономического развития РФ. В ведении Росреестра в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 30.06.2022 N 1172)"О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) находятся вопросы ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного надзора и др.

10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в подчинении Министерства экономического развития РФ. Росимущество обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах) и др. (п. 5.32 Постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 (ред. от 22.09.2022 N 1673) "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом".

 

3. Функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

 

К основным функциям государственного управления в названной сфере можно отнести:

• создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

• подзаконное нормотворчество;

• координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

• распоряжение (управление) природными ресурсами;

• планирование использования и охраны природных ресурсов

• экологическое нормирование;

• экологическая экспертиза и овос;

• комплексное экологическое разрешение;

• экологическая сертификация;

• экологический аудит;

• наблюдение за состоянием окружающей среды;

• учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;

• надзор и контроль за использованием и охраной объектов природы;

В соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относятся:

·        обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

·        разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

·        разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

·        объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

·        координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

·        установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), порядка организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

·        определение порядка организации и осуществления федерального государственного экологического надзора;

·        установление порядка создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее также - государственный фонд данных), перечня видов включаемой в него информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена такой информацией;

·        создание и эксплуатация государственного фонда данных;

·        установление порядка подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

·        установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

·        обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

·        установление порядка обращения с радиоактивными отходами;

·        подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

·        установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

·        утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним;

·        организация и проведение государственной экологической экспертизы;

·        взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

·        установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

 

·        предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

·        организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

·        обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

·        образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование Перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

·        ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

·        ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

·        экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

·        экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

·        установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

·        осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

·        осуществление федерального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, соответствующих установленным Правительством Российской Федерации критериям определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

·        установление критериев определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору);

·        установление для целей государственного экологического надзора категорий хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, исходя из критериев и (или) показателей негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также определение показателей высокого и экстремально высокого химического и радиационного загрязнения окружающей среды;

·        государственное регулирование обращения озоноразрушающих веществ;

·        осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий;

·        установление перечня загрязняющих веществ;

·        установление перечня областей применения наилучших доступных технологий;

·        установление порядка разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям;

·        установление порядка рассмотрения заявок на получение комплексных экологических разрешений, порядка выдачи, переоформления, пересмотра, отзыва комплексных экологических разрешений и внесения изменений в них;

·        установление критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I - IV категорий;

·        утверждение правил размещения и обновления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов

 

 

Существуют и иные функции экологического управления федеральных органов государственной власти.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относят:

·        участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

·        участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

·        принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

·        право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

·        участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

·        осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

·        утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);

·        установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

·        право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

·        обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

·        предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

·        ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

·        ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

·        право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

·        участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

·        право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

 Кроме того, в соответствии со ст. 5.1 ФЗ "Об охране окружающей среды" некоторые функции экологического управления, присущие федеральным органам власти, могут передавать органам власти субъектов РФ.

Компетенция органов местного самоуправления в экологической сфере.

К вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Органы местного самоуправления наделены достаточно широкими полномочиями в экологической сфере. К ним относятся:

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

- управление и распоряжение обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- введение ограничений на пользование участками недр на территории муниципального образования;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых;

- введение режима особо охраняемых природных территорий местного значения;

- организация сбора, вывоза, утилизации и захоронения отходов.

Данный перечень не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления могут обладать и иными полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Как правило, они делегируются федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ или закрепляются в нормативных актах органов местного самоуправления.

В ст. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды" законодатель установил некоторые полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды в зависимости от вида муниципального образования. Так, организация сбора бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских, сельских поселений; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения муниципального района, а организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения городского округа.

Охарактеризуем некоторые функции управления в сфере использования и охраны окружающей среды:

Государственный экологический мониторинг

В соответствии со статьей 63 ФЗ «Об охране окружающей среды» Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) создается в целях обеспечения охраны окружающей среды.

Задачами единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) являются:

регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) включает в себя подсистемы:

·        государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;

·        государственного мониторинга атмосферного воздуха;

·        государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

·        государственного мониторинга земель;

·        государственного мониторинга объектов животного мира;

·        государственного лесопатологического мониторинга;

·        государственного мониторинга воспроизводства лесов;

·        государственного мониторинга состояния недр;

·        государственного мониторинга водных объектов;

·        государственного мониторинга водных биологических ресурсов;

·        государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

·        государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации;

·        государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации;

·        государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал;

·        государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на ведение подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в соответствии с федеральными законами осуществляются:

·        поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации о состоянии окружающей среды, происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды;

·        поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, о характере, видах и об объеме такого воздействия;

·        оценка состояния окружающей среды и прогнозирование его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов;

·        определение связей между воздействием природных и (или) антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;

·        выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на окружающую среду и направление их в органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям;

·        направление в органы государственной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), и правоохранительные органы информации о нарушении нормативов в области охраны окружающей среды вследствие воздействия природных и (или) антропогенных факторов и предложений об устранении таких нарушений;

·        направление в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложений для их учета при подготовке документов территориального планирования и (или) предложений об изменении указанных документов в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущего поколений;

·        выпуск экстренной информации о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду природных и (или) антропогенных факторов;

·        оценка эффективности проводимых природоохранных мероприятий;

·        создание и эксплуатация баз данных информационных систем в области охраны окружающей среды;

·        хранение информации о состоянии окружающей среды, о происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды и предоставление этой информации органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.

Государственный экологический контроль

В соответствии со статьей 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» Государственный экологический контроль (надзор) осуществляется посредством федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности), в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности на объектах, подведомственных указанному федеральному органу исполнительной власти;

регионального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом государственного экологического контроля является:

соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, включая требования, содержащиеся в разрешительных документах и установленные в экологическом законодательстве; соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".

К разрешительным документам, указанным в подпункте "а" пункта 2 настоящего Положения, относятся:

·        разрешение на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, лимиты на сбросы загрязняющих веществ;

·        установленные нормативы допустимых выбросов, временно разрешенные выбросы, разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных);

·        утвержденные нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

·        разрешение на временные выбросы (пункт 1 статьи 23.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды");

·        разрешение на временные сбросы;

·        положительное заключение государственной экологической экспертизы;

·        комплексное экологическое разрешение;

·        свидетельство о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, свидетельство об актуализации сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду;

·        согласование мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

·        согласование проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

·        согласование плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

·        решение о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности;

·        утвержденные нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

·        разрешение на трансграничное перемещение отходов;

·        разрешение на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ;

·        заключение о возможности уничтожения, способе и месте уничтожения товаров для помещения таких товаров под таможенную процедуру уничтожения;

·        разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух;

·        договор водопользования;

·        решение о предоставлении водного объекта в пользование;

·        согласование плана снижения сбросов в централизованные системы водоотведения;

·        заключение (разрешительный документ) на ввоз, вывоз и транзит отдельных товаров, включенных в единый перечень товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования в торговле с третьими странами, в отношении следующих групп товаров:

·        озоноразрушающие вещества и продукция, их содержащая;

·        опасные отходы;

·        ядовитые вещества, не являющиеся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ (при импорте);

·        разрешение на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации;

·        разрешение на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации;

·        разрешение на проведение буровых работ во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·        разрешение на проведение буровых работ для целей, не связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации;

·        разрешение на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·        разрешение на создание искусственного земельного участка во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·        разрешение на проведение морских научных исследований во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

·        регистрация искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, и искусственных островов, установок, сооружений (за исключением плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ), расположенных во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации и в пределах российского сектора Каспийского моря, и прав на них;

·        разрешение на захоронение грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

·        разрешение на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе Российской Федерации;

·        разрешение на вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру (в части флоры);

·        разрешение на использование объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

·        разрешение на использование объектов растительного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Государственный экологический контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (ее территориальные органы) (далее - контрольный орган).

Должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного экологического контроля, являются:

а) руководитель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющийся главным государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

б) заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, начальники управлений Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в должностные обязанности которых в соответствии с должностным регламентом или должностной инструкцией входит осуществление полномочий по государственному экологическому контролю (далее - должностные обязанности), являющиеся заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

в) заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся старшими государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

г) федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

д) руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющиеся главными государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

е) заместители руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

ж) начальники отделов, заместители начальников отделов территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся старшими государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности;

з) федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии с должностными обязанностями, являющиеся государственными инспекторами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в зоне своей деятельности.

Должностными лицами, уполномоченными на принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, являются:

а) руководитель (заместитель руководителя) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

б) руководитель (заместитель руководителя) территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

При осуществлении государственного экологического контроля применяется система оценки и управления рисками

Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска согласно приложению.[1]

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования ведут перечни объектов контроля, учитываемых в рамках формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, с указанием категории риска.

Контрольный орган может проводить следующие виды плановых контрольных (надзорных) мероприятий:

а) инспекционный визит;

б) рейдовый осмотр;

в) документарная проверка;

г) выездная проверка.

В зависимости от присвоенной категории риска периодичность проведения одного из плановых контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в пункте 14 настоящего Положения, составляет:

а) для категории чрезвычайно высокого риска - 1 раз в год;

б) для категории высокого риска - 1 раз в 2 года;

в) для категории значительного риска - 1 раз в 3 года;

г) для категории среднего риска - 1 раз в 4 года;

д) для категории умеренного риска - 1 раз в 5 лет.

Контрольный орган может проводить следующие профилактические мероприятия:

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения;

г) профилактический визит;

д) консультирование.